Anestesia institucional

El uso de comisiones para abordar los temas indígenas genera pocos resultados positivos, advierte esta columna. Y quienes creen que permiten ganar tiempo, descubren que el problema reemerge peor. Desde el regreso de la democracia el Estado ha recurrido a nueve comisiones, incluyendo la última, que debe entregar un informe este miércoles. ¿Será distinto esta vez?

El próximo miércoles la Comisión por la Paz y el Entendimiento debiera entregar su informe final con recomendaciones de política pública para “construir y consolidar una solución de largo plazo al conflicto territorial en las regiones del Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos”, según reza su mandato. Se tratará del noveno intento, en 35 años, de alcanzar un acuerdo para resolver un conflicto más que centenario.

Desde el retorno de la democracia gobiernos de distinto signo han intentado resolver demandas sociales y desafíos de política pública a través de comisiones presidenciales enfocadas en problemas específicos. Una gran variedad de asuntos se han enfrentado así, por ejemplo, la medición de la pobreza, la reforma al sistema de pensiones, la creación de normas anti-corrupción o el establecimiento de políticas en áreas como infancia, derechos humanos, educación, discapacidad, modernización del Estado, trabajo y equidad, entre otros.

El tema en el que más se han creado este tipo de instituciones es el indígena: en la casi totalidad de los gobiernos se ha creado al menos una comisión. La que debe entregar su informe este miércoles es la número nueve (Tabla 1).

“Varias propuestas se reiteran en diversas comisiones sin llegar nunca a concretarse”

Desde el año pasado y bajo el patrocinio del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) hemos analizado el trabajo de las ocho comisiones previas de modo de entender el contexto en que surgieron, el perfil de sus integrantes, sus patrones de decisión, sus mecanismos de participación y sus recomendaciones.

En términos generales podemos decir que estas comisiones no han concluido bien. O no entregan recomendaciones claras -debido a divisiones entre sus integrantes- o las propuestas que hacen no son llevadas adelante por los gobiernos que las convocan, o por el Congreso que debe materializar los acuerdos en piezas de legislación. En el área indígena, el ejercicio de establecer comisiones se puede entender como un mecanismo de “anestesia institucional” que no resuelve el origen del conflicto, pero calma los síntomas visibles por un tiempo. Sin embargo, la ausencia de un cambio o la falta de implementación de determinadas políticas estimula que el conflicto se reitere, lo que lleva a volver a usar estas comisiones como respuesta paliativa. El costo de la rutinización de este proceso es que usualmente el conflicto se agrava.

A continuación, entregaremos una síntesis de algunas tendencias generales de este tipo de instrumentos.

Tabla 1

Comisiones creadas para abordar temática indígena

Fuente: Elaborado por los autores a partir de informes de Comisiones y análisis de prensa.

Las comisiones presidenciales suelen surgir como mecanismos institucionales para generar acuerdos pre-legislativos entre los actores políticos y sociales. Se trata de un mecanismo de resolución de conflictos top-down (de arriba hacia abajo) que busca reunir y discutir diversas propuestas que luego se intentarán implementar. En el caso de la temática indígena se han constituido comisiones que duran un periodo acotado y están vinculadas a un contexto político coyuntural especifico. Su ciclo de vida implica instalación, deliberación y generación de un informe o recomendaciones, luego de lo cual se disuelven. La implementación de las recomendaciones queda a cargo de los diferentes poderes del Estado, los que pueden optar por ignorarlas.

En los últimos años las comisiones en esta área han sido una respuesta al surgimiento o intensificación de la conflictividad con los pueblos indígenas, como el aumento de la protesta, o eventos coyunturales como el de asesinato de indígenas o atentados incendiarios.

Los participantes de estas instancias no reciben una remuneración, salvo los apoyos técnicos específicos. Y no se considera necesariamente un mecanismo de monitoreo ex post por parte de ningún agente del Estado.

Lo anterior implica que el impacto del trabajo de estas comisiones depende de la capacidad del Ejecutivo o Legislativo de tomar los temas e implementar reformas. Esto suele asociarse con el compromiso político de los actores involucrados o con la presión social que existe en torno a un tema.

Tipos de Comisiones y perfil de integrantes

No todas las comisiones han tenido el mismo objetivo y composición. Las dos más emblemáticas y de mayor extensión en términos de tiempo de trabajo fueron la Comisión Especial de Pueblos Indígenas creada por el gobierno de Patricio Aylwin (1990) y la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato creada por el Presidente Ricardo Lagos (2001). Luego, encontramos comisiones que abordan problemas específicos, como la que se generó en 2005 para promover una política urbana indígena o la Comisión Técnica de Niñez Indígena (2015).

En los últimos años, debido a la intensificación del conflicto del Estado de Chile con el Pueblo Mapuche, se ha observado una tendencia hacia la focalización de estos espacios ad hoc. Ejemplo de ello son la Comisión de la Araucanía (2016), Acuerdo de Desarrollo y Paz en la Araucanía (2018), y la Comisión de Paz y Entendimiento (2023).

“Los gobiernos aprendieron a administrar paliativos, no tratamientos: a atenuar temporalmente las tensiones sin intervenir en las causas profundas que permitirían soluciones permanentes”.

En las comisiones indicadas en la tabla 1 han participado un total de 111 personas en calidad de comisionados/as. Salvo en una (la comisión de 2018), en el resto se observa un perfil mixto indígena/no indígena, con una mucha mayor participación de hombres que de mujeres y una creciente presencia del mundo empresarial, sobre todo en las últimas comisiones. Con el objetivo de generar opciones de política pública estas instancias no solo considera diversas sensibilidades políticas, sino que también incorporan un “saber experto” buscan hacer dialogar diferentes saberes: académicos, dirigentes sociales, representantes de la Iglesia Católica, parlamentarios, funcionarios estatales y ministros de Estado.

En la mayoría de estas instancias los y las comisionadas intentan alcanzar un consenso, posibilidad en la que es crucial el liderazgo de quien preside dichas comisiones. Varias de ellas se han organizado a partir de subgrupos o comités cuyas propuestas luego son refrendadas por el conjunto de los y las comisionadas.

La única comisión que estableció una regla de unanimidad para sus acuerdos es la creada por el gobierno de Gabriel Boric, que deberá emitir su informe en los próximos días. Lo anterior es una excepción y sin duda es el principal desafío dado que implica que todos y todas las comisionadas deban estar de acuerdo con cada una de las recomendaciones.

Por último, en todas las comisiones se han generado espacios de participación con diferentes niveles de incidencia, como audiencias públicas, diálogos con las comunidades o entrevistas con actores claves. En esto destaca la comisión de 1990 que tuvo un proceso más intenso y directo de participación y que impulsó la creación de la Ley indígena (Ley 19.253) vigente hasta la actualidad.

A simple vista, no parece observarse un proceso de transmisión acumulativa de las experiencias de trabajo de las anteriores comisiones. Cada una de ellas se ha organizado muy enfocada en resolver el conflicto inmediato que la presiona. La que tuvo un mayor sentido de historicidad y mayor profundidad en sus propuestas fue la Comisión de Verdad Histórica y nuevo Trato (2001), aunque tal vez por ese mismo hecho tuvo muy poco impacto.

Tabla 2.

Mecanismos de decisión y participación

Fuente: Elaborado por los autores a partir de informes y entrevistas con actores claves.

Las propuestas y el futuro que se viene

En nuestro análisis examinamos las 503 propuestas hechas hasta el momento, sin contar las que hará Comisión en curso. Las principales recomendaciones se asocian al ámbito de la cultura (25%), seguido de recomendaciones en el ámbito político (20%), económico (17%), territorial (14%), social (13%), recursos naturales (6%), aguas (2%) y acuerdos internacionales (2%).

Tabla 3.

Temáticas abordadas en recomendaciones de Comisiones.

Fuente: elaborado por autores a partir de recomendaciones de Comisiones.

Al observar la secuencia diacrónica (temporal) de las recomendaciones realizadas observamos un cambio significativo. Mientras las comisiones iniciales abordaban principalmente temas político-institucionales, las últimas se han referido a temas económicos y han estado vinculadas en su mayoría con el pueblo Mapuche (Tabla 4). Lo anterior es esperable por dos razones: primero, en la medida en que se han institucionalizado algunas políticas (creación de Ley Indígena, creación de CONADI, aprobación de Convenio 169 de OIT) se ha desplazado el foco hacia las cuestiones pendientes como los derechos territoriales. Segundo, en la medida en que el conflicto entre Estado y los pueblos indígenas se ha enfocado en las demandas del pueblo Mapuche, las recomendaciones tienden a concentrarse en ellos.

Tabla 4.

Temas abordados en recomendaciones por Comisión.

Fuente: elaborado por autores a partir de recomendaciones de Comisiones.

Otra de las características es el mayor involucramiento del sector privado-empresarial en este tipo de espacios. Lo anterior debe a que en la medida en que la cuestión territorial (su uso, propiedad y protección) adquiere mayor relevancia, los gobiernos le abren espacio al sector privado para incidir.

Es importante destacar que varias propuestas se reiteran en diversas comisiones, sin llegar nunca a concretarse. Por ejemplo, en 2001 la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato propuso establecer un Consejo de Pueblos Indígenas, reconocer constitucionalmente a dichos pueblos y establecer una institucionalidad para canalizar su participación y consulta. En 2016 la Comisión repitió esas mismas propuesta sin tener mejor suerte. Aún más constante ha sido la recomendación de resolver el tema de las tierras generando un catastro e instancias especiales para abordar el tema. Todas las comisiones han planteado esos asuntos, pero siguen sin materializarse.

En perspectiva comparada, resulta pertinente preguntarse por qué algunas comisiones sobre otros asuntos (como el de la Comisión contra la Corrupción) logran generar cambios legales significativos. Aquí se podrían ensayar como hipótesis que la falta de resultados se debe a los fuertes intereses económicos (en la minería, el mar, la energía, la industria forestal y la acuicultura) que se ven afectados cuando se decide proteger los derechos indígenas: también puede influir la baja incidencia de las agrupaciones indígenas en relación con otros actores de la sociedad.

Pese a la intensificación del conflicto y la existencia de espacios institucionales para resolverlos por la vía de estas comisiones, la dinámica aprendida por los actores políticos ha sido la de repetir y repetir este tipo de ejercicios que no acaban de encontrar una solución a demandas más que centenarias.

Observamos así un patrón de comportamiento en el sistema político que busca abordar las temáticas indígenas y resolver las demandas a partir de la creación de Comisiones ad hoc, temporales, que hasta la fecha han funcionado como una “anestesia institucional” frente a coyunturas críticas de conflictividad, más que como instancias que permiten institucionalizar una solución a tales demandas. Los gobiernos aprendieron a administrar paliativos, no tratamientos: a atenuar temporalmente las tensiones sin intervenir en las causas profundas que permitirían soluciones permanentes. Esta semana el sistema político tiene una nueva oportunidad de establecer un pacto, un acuerdo que delimite una agenda de temas pendientes (territorios, políticas interculturales, reconocimiento) y que proponga mecanismos para encauzar institucionalmente el diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas. Veremos si se toma aquella oportunidad o, si en cambio, se repite el patrón de inyectar anestesia a un dolor permanente de la sociedad chilena.