Estudio sugiere que la corrupción en las municipalidades no es sistemática, sino episódica y está más vinculada con las necesidades clientelísticas de las autoridades que con malas prácticas de usuarios y funcionarios. Quien busca trasgredir la norma necesita que un aliado con poder «diga sí», sugieren los testimonios recogidos por la investigación.

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Lea aquí la introducción de la serie: ¿Por qué votamos por corruptos?

Lee aquí el primer artículo de la serie: “¡Haga una excepción, yo voté por el alcalde!”

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Hay una convicción extendida en los medios de comunicación y la política de que la municipalidad debe ser controlada estrictamente porque tiende a corromperse. Se esgrime que los funcionarios aprovechan su autoridad para sacar ventajas personales y, sobre todo, que actúan como operadores políticos de las autoridades electas, es decir, usan su poder discrecional para que los recursos públicos favorezcan a los amigos y partidarios del alcalde y de los concejales, lo que los transforma en el brazo ejecutor del clientelismo político.

Esta serie de artículos examina esas ideas poniendo el foco en qué entienden por corrupción tanto los usuarios de los servicios municipales como sus funcionarios. En el capítulo anterior se explicó que los primeros no consideran corrupto todo “desvío” respecto de la norma. Por ejemplo, si ante la necesidad económica de un usuario el funcionario se muestra flexible y hace la vista gorda ante un requisito que exige la ley, ese comportamiento se entiende y justifica. Por el contrario, el clientelismo sí se asocia con corrupción e injusticia, dado que favorece a unos pocos de forma deshonesta.

Estas opiniones se obtuvieron a través de un experimento al que se sometió a 1.223 usuarios de servicios municipales. En este artículo se presentan los resultados del mismo experimento pero aplicado cualitativamente a empleados municipales que trabajaban atendiendo público y que, por lo tanto, tienen conocimiento de primera mano sobre estos temas. 

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Un funcionario que realizaba una larga intervención afirmando que nunca se debe ir más allá de la ley, fue interrumpido por una colega que dijo, “sí, pero uno siempre puede, igual…”. La acotación desató una risotada general entre los funcionarios.

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El experimento —conocido como encuesta de viñetas— consistió en hacer que los participantes opinaran sobre la siguiente situación: una adulta mayor le solicita a un funcionario municipal un permiso para instalar un pequeño comercio ambulante. Este le responde que no puede entregarle el permiso pues no cuenta con toda la documentación requerida. La usuaria, entonces, insiste de cuatro maneras: reitera la solicitud (“por favor, señor, necesito el permiso”); apela a la flexibilidad del funcionario (“me falta el carnet al día, no más”); hace ver la necesidad económica de su familia (“mi familia depende de este trabajo”) y, finalmente, señala que trabajó en la campaña del alcalde (clientelismo).

Los funcionarios evaluaron tres aspectos de la viñeta: ¿qué tan probable es que el funcionario conceda lo que se le pide?; ¿cuán honesto es que actúe de ese modo? y ¿cuán justo es el favor que solicita la mujer? Su opinión se recogió a través de cinco grupos de discusión en los cuales participaron 24 trabajadores municipales (11 hombres y 13 mujeres). Los nombres de los municipios no se entregan por compromiso de confidencialidad, pero de ellos tres pertenecen a localidades urbanas y dos a rurales.

Las entrevistas permitieron entender las complejidades y dilemas que enfrentan en su trabajo diario y muestran que la corrupción es más episódica que sistemática y su origen principal no está en los usuarios que buscan conseguir beneficios indebidos sino en la autoridad que necesita congraciarse con las máquinas políticas y electorales que la instalaron en el cargo. Es decir, la corrupción, en la mirada de los funcionarios, tiende a venir desde arriba. Revisemos, entonces, qué dicen respecto de cada argumento que esgrime la anciana del experimento.

La necesidad económica

Los funcionarios entrevistados explicaron que el argumento de la necesidad económica solo excepcionalmente cambia su decisión. Un trabajador de la salud municipal relató, por ejemplo, que si la necesidad es evidente, a veces entregaba más insumos o medicamentos de los indicados, porque evaluaba que el paciente los iba a necesitar. Para la mayoría, sin embargo, la necesidad económica es de baja credibilidad. «Yo fui aprendiendo con los años que los usuarios no siempre dicen la verdad», dijo una funcionaria de un municipio rural. Es interesante notar que fue en el municipio más pobre donde más se sugirió que la usuaria de la viñeta podría estar mintiendo.

Por otra parte, quienes se desempeñaban en programas de empleo o desarrollo económico destacaron que había una inconsistencia entre una solicitud para establecer un emprendimiento y la necesidad económica urgente. Una empleada municipal reflexionó que si otorgaba el permiso, el emprendimiento no sería sustentable, porque la persona está buscando resolver una necesidad inmediata. En ese caso, prefería derivar a la usuaria a un programa que pudiera atender su necesidad o capacitarla, si quería en serio lanzar un emprendimiento.

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La principal razón que podría llevar a un funcionario a “hacer algo por el lado” tiene que ver con su identificación emocional con el usuario. Este argumento cobra más fuerza en las comunas rurales y las más pequeñas.

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En suma, para los funcionarios el argumento de la necesidad económica tiene menos peso que el que los usuarios le asignaron en sus respuestas, porque sugiere que establecer un comercio no es el camino adecuado para atender una necesidad económica urgente, o porque puede ser visto como manipulación o engaño.

La flexibilidad

¿Se puede hacer una excepción cuando los usuarios no cumplen con todos los requisitos? La respuesta inmediata fue que ello no es posible: «hay documentación que no se puede omitir» o «si está normado, no se puede hacer nada», fueron expresiones que se usaron en los grupos de discusión.

Sin embargo, en la realidad la frontera no es así de nítida. En uno de los grupos, un funcionario que realizaba una larga intervención para aclarar que nunca se debe ir más allá de la ley, fue interrumpido por una colega que dijo: “Sí, pero uno siempre puede, igual…”.

La acotación desató una risotada general entre los funcionarios.

En efecto, en todos los grupos reconocieron que las normas se saltan por distintos motivos: se entrega más medicamentos a un paciente porque se estima que los necesitará; se autorizan sepelios sin contar con la documentación completa; se permiten ventas temporales aún a costa de quienes tienen patente comercial; se excluyen deliberadamente postulantes de concursos. Los ejemplos son variados y, aparentemente, siempre hay una forma de lograr que algo que no debe ocurrir ocurra.

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En un municipio grande, los funcionarios reconocen que el alcalde y los concejales presionan, a nombre de diputados y senadores, por trámites más expeditos.

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La principal razón que podría llevar a un funcionario a «hacer algo por el lado» tiene que ver con su identificación emocional con el usuario.[1] Este argumento cobra más fuerza en las comunas rurales y las más pequeñas. A las condiciones de pobreza y vejez que presentaba la viñeta, los funcionarios de esas comunas añadieron el problema de la distancia geográfica. Dijeron que detestaban «hacer perder el tiempo» a usuarios que «vienen desde lejos con la plata justa» y a quienes no quieren decirles que vuelvan otro día: «Lo justo es buscar alternativas para el usuario, para que no pierda el tiempo.»

Las alternativas no siempre involucran saltarse las normas, sino resolver por iniciativa propia la lentitud de los procedimientos y la descoordinación entre programas. Quieren dar la facilidad al usuario «sin dejar de lado la forma». Los usuarios reciben ayuda para completar formularios e incluso para redactar proyectos. Si ello es necesario para resolver el problema del usuario, los funcionarios hablan personalmente con sus pares de otros programas o departamentos para conocer o apurar el estado de un trámite. A veces, la voluntad de ayudar al usuario puede hacer que se pase a llevar alguna norma, pero ello no se ve como deseable. Una entrevistada sentencia que algunos funcionarios nuevos rompen las normas porque, en el afán de resolver rápidamente los problemas, «no se informan [sobre los procedimientos municipales] antes de tomar decisiones».

En todo caso, en palabras de los funcionarios, la flexibilidad aparece como una cuestión de criterio personal más que organizacional. La discrecionalidad, si bien es posible, no se encuentra reglamentada o validada en ninguno de los municipios considerados: «No creo que haya un municipio que tenga un lineamiento de flexibilidad o que desde su estructura les indique ser flexibles.» Lo más cercano a ello ocurre en uno de los municipios urbanos donde, en respuesta a la «rigidez» de los programas públicos nacionales o regionales, la municipalidad adopta oficialmente algunas de las innovaciones propuestas por los funcionarios para ajustar los programas a la realidad local. Además, en este mismo municipio, los funcionarios aclaran que siguen tomando muchas decisiones «en directo», durante el contacto con la comunidad.

La flexibilización por empatía también puede aparecer para moderar la presión de las autoridades políticas. Por ejemplo, usuarios cercanos a la autoridad reciben una «atención especial» como una estrategia para evitar posibles recriminaciones. Así reconocen que [Si] «hay cuestiones que uno pueda resolver […] esas se terminan resolviendo de alguna forma, no sé si siempre esa forma es la administrativamente más correcta […] Se colabora a veces de alguna u otra forma porque tomar una solicitud puntual y someterla a la dinámica administrativa no resuelve ningún problema, porque ya va a llegar fuera del momento».

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Los usuarios prueban con los funcionarios nuevos distintas estrategias para ver si con alguna logran eludir las normas. Si así ocurre, el dato se transmite entre los usuarios, explicó un funcionario.

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En uno de los municipios grandes, donde alcaldes y concejales presionan —a nombre de diputados y senadores— por trámites más expeditos, se reconoce el riesgo de esta forma de operar.  «En nuestra cultura de país, estamos tan acostumbrados a buscarle la puertecita pequeña y se llega a una solución que sabemos que es una mala práctica», cuenta un empleado en un grupo de discusión. En su visión, la mala práctica no sería corrupción porque no hay plata ni beneficio directo para el funcionario, sino que busca resolver el problema del usuario. Sin embargo, reconoce que en esa municipalidad se «juega con cosas que están al límite de la norma».

En suma, la discrecionalidad en la aplicación de la norma existe, pero ello no forma parte de una política de la organización, sino que es guiada por el criterio personal. Ya sea por empatía con los usuarios o por presión de la autoridad, funcionarios y funcionarias se ven en la necesidad de recurrir a prácticas informales para acelerar trámites o resolver problemas urgentes. Hay riesgos en estas prácticas porque involucran jugar en el margen de la ley. Por eso, si bien harán todo lo posible por algunos usuarios, se cuidarán de no romper la norma: «Nadie se salta las formalidades si con ello arriesga una sanción», concluye un antiguo funcionario de un municipio urbano.

FUNCIONARIOS NUEVOS Y ANTIGUOS

El estudio indagó también si los funcionarios nuevos y antiguos tenían comportamientos distintos al enfrentar la solicitud de la viñeta. Con esta distinción se intentó captar a los «operadores políticos», vale decir, a quienes actúan siguiendo las directrices de sus patrones políticos. Sin embargo, esta variable no mostró diferencias significativas entre los usuarios y tampoco fue un factor relevante entre los propios funcionarios.

En los grupos de discusión, la figura del empleado designado para seguir las órdenes del alcalde resultó muy identificable por sus escasos méritos profesionales. «Hay gente que está por favores políticos en el municipio, que hace su trabajo como el forro, ¿ya?», dijo con indignación una funcionaria. Agregó que estos empleados duran lo que dura el alcalde. Otro funcionario precisó que “nunca llegan como jefes”, lo que modera las consecuencias negativas de estas designaciones para la comuna.

Existe, sin embargo, una clave política para entender la actuación de estos empleados de confianza más nuevos, pues aunque mantienen la corrección, no dejan de responder a la autoridad política. Para el que llegó con la nueva administración, “tal vez puede tener sentido arriesgarse un poco más”, dijo un entrevistado; otro precisó que el empleado de estricta confianza está en otra carrera pues “sabe que resolver ‘ese’ problema tiene una retribución política”. La clave de la retribución política es algo que aparentemente escapa a los entrevistados, quienes tienen su mirada puesta en la carrera funcionaria.

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Los funcionarios municipales deben resolver una compleja ecuación que consiste en no romper las normas, porque les acarrearía sanciones, a la vez que tampoco pueden aparecer como poco diligentes o desleales frente a sus patrocinadores políticos.

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Aunque entrevistadas y entrevistados reconocen haber conseguido sus trabajos utilizando contactos políticos, no asocian eso con una lealtad que les obligue a seguir las instrucciones de la autoridad política. Aluden a lo que los abogados llaman «principio de ingratitud», donde quien ocupa una posición que requiere neutralidad deja a un lado los lazos de afinidad o amistad que, de ser considerados, afectarían la calidad de sus decisiones. Los testimonios de los grupos de discusión muestran que quien busca trabajo en el sector público efectivamente incrementa sus probabilidades de conseguirlo cuando une la confianza política a sus calificaciones. Esa realidad, sin embargo, no implica que estén dispuestos a hacer cualquier cosa.

En efecto, entrevistados declaran que no cruzarán la línea de la legalidad, sea por motivos morales o por razones prácticas. Si se arriesgan para resolver un problema, lo harían sin salir del marco normativo, lo cual exige más diligencia y compromiso para responder a las solicitudes asociadas con la confianza política. Que su patrocinador político vea su comportamiento como poco comprometido o negligente puede derivar en su despido, ya que sus contratos los protegen poco. Pero arriesgarse a romper la norma los pone en una situación más compleja aún, ya que podrían verse impedidos de trabajar en la administración pública.

Las entrevistas grupales muestran que la diferencia entre los funcionarios más antiguos y los más nuevos se aprecia sobre todo cuando cambia el signo de la administración, pues los que entraron con el alcalde anterior, usando sus contactos políticos, tienen dificultades para adaptarse a nuevos estilos y orientaciones. Preocupados también de no ser recriminados por su actuación, se apegan estrictamente a la formalidad y hacen solamente lo necesario. «El antiguo viene a hacer su pega solamente», dice una entrevistada de una pequeña localidad rural. En otra municipalidad destacan que el funcionario más nuevo, que cuenta con la confianza del alcalde, «va a empujar la situación un poco más, hasta que llegue al tope de la legalidad», para resolver un problema. En una localidad rural resaltan que los más nuevos, que tienen contratos a honorarios, en su preocupación por las necesidades de los usuarios, usan sus propios vehículos y trabajan en terreno fuera de los horarios regulares.

Que la confianza política se convierta en un criterio para decidir entre postulantes con cualidades equivalentes puede entenderse, en este contexto, como una forma de facilitar la instalación de una nueva administración. Dado que las contrataciones deben seguir criterios administrativos establecidos, el uso de este mecanismo para «pagar favores» es menos extendido de lo que las denuncias acerca de «operadores políticos» hacen pensar. Los sistemas de reclutamiento son imperfectos, pero no dan carta blanca a los nuevos contratados.

En síntesis, entrevistados y entrevistadas relatan su experiencia en términos principalmente profesionales y destacan su interés por hacer carrera dentro de la administración pública, lo cual les exige mantenerse a salvo de sumarios y sanciones como las que les acarrearía seguir órdenes dudosas. Igualmente, se cuidan de no romper las confianzas, de mostrarse diligentes y, llegado el caso, se preparan con cuidado para dar explicaciones al alcalde o alcaldesa en caso de que sea necesario. Hacer lo contrario, es decir, seguir instrucciones que involucran romper la ley, amenazaría su continuidad como funcionario público. Además, en la medida en que sus funciones están delimitadas, cumplir con algunos favores requeriría entrar en el campo de competencia de otros funcionarios, límite que no quieren romper.

EL CLIENTELISMO

Como se explicó más arriba, una de las formas en que la anciana de la viñeta insiste en su solicitud es haciendo notar que hizo campaña por el alcalde. Una funcionaria entrevistada dijo: «parece que he escuchado eso antes», lo que hizo reír al resto de los empleados municipales. La conversación que siguió luego hizo ver que esa alusión es vista como una amenaza. Algunos funcionarios han recibido una advertencia más directa: «Usted se tiene que cuidar del alcalde». Otros mencionaron que no solo han enfrentado presiones de este tipo hechas por los usuarios, sino también por senadores, diputados, concejales, consejeros regionales, jefes de servicio, todos los cuales buscan solución a problemas propios o de sus cercanos.

Lo cierto es que el alcalde puede intervenir para que se atienda mejor a una usuaria que conoce personalmente, como explicó la funcionaria de un municipio pobre de regiones. Otro empleado municipal relató el caso de un grupo de usuarios al que el alcalde les prometió que podían instalar su vivienda en un terreno no apto. El problema era que seguir el criterio del alcalde implicaba romper una norma, pero no seguirlo exponía al funcionario a ser evaluado por el alcalde como poco diligente o adecuado para el cargo y eventualmente a ser despedido o a perder el estatus en la administración.

Algunos funcionarios explicaron que en esos escenarios la estrategia para mantener el empleo era armar muy bien los casos para el momento en que el alcalde u otra autoridad llegara a pedir explicaciones por no resolver el problema de alguien cercano. Esto implicaba primero «enmarcar a la persona», lo que implica mostrarse diligente presentando al usuario o usuaria todas las alternativas posibles, de forma que no considere que ha sido mal atendida. Cuando se trata de un trámite formal que no puede realizarse, la explicación es relativamente sencilla. Si la gestión solicitada es relativamente informal, por ejemplo, preparar un formulario de postulación debe buscar una solución que no ponga al funcionario en conflicto con el alcalde, aunque no sea lo que el usuario pide:

«Como me quiero ahorrar esa otra parte [el conflicto con el alcalde], lo derivo, lo acompaño, lo llevo, lo dejo, le hago el documento…», dijo un funcionario mientras las risas se elevan en el grupo. Agregan que en todo este proceso lo documentan extensa y detalladamente por correo electrónico. Es posible que el alcalde o alcaldesa, ante la negativa del funcionario, busque otras vías para hacer efectivo su criterio.

En términos generales, los entrevistados afirmaron que las llamadas al alcalde de parte de sus cercanos funcionan cuando el alcalde no es probo. Un empleado municipal contó, como anécdota, que en un municipio donde trabajó las personas cercanas a la alcaldesa la llamaban para que les consiguiera adelantar las horas de sus exámenes de salud. Y así ocurría.

La anécdota llevó la conversación al problema del favoritismo político, una cuestión difícil de detectar, pues consiste en privilegiar iniciativas y obras en poblaciones que califican para los programas, pero que además son políticamente afines.

Una funcionaria de una ciudad grande en el sur indicó que los procesos concursables son susceptibles de distorsión, especialmente cuando las decisiones recaen principalmente en el alcalde o la alcaldesa. A la entrevistada le costó hablar de ello y vaciló en su respuesta, mostrando, sin embargo, que la oposición política al alcalde o alcaldesa opera como criterio para excluir a los políticamente conflictivos: «Entonces ahí… ahí se juega también con eso, con… personas o discriminar a personas, o dejar fuera a personas que… no son de la cercanía política del… del alcalde de turno, o que hayan… tenido… no sé… o sea, hayan reclamado mucho a través de redes sociales».

En resumen, para los funcionarios el riesgo del clientelismo es que la municipalidad sea capturada por un grupo de usuarios, que «siempre recibe más que otros» y excluye a los opositores de los beneficios.

¿Estamos hablando de corrupción?

En su célebre libro «Salida, voz y lealtad», Albert O. Hirschman[2] hace notar que todas las instituciones son vulnerables a comportamientos disfuncionales o malintencionados. Algunos de esos comportamientos son resultado de lapsus reparables, errores reversibles y los agentes que los producen pueden ser reencauzados. La corrupción y la inmoralidad comienzan cuando la mala intención se alimenta a sí misma porque se convierte en una condición para el funcionamiento de la organización.

En las entrevistas a los funcionarios no hay indicios de que las «malas prácticas» reflejen una corrupción sistémica. Estas son estrictamente «prácticas», es decir, formas de hacer las cosas, antes que instituciones informales con reglas y sanciones asociadas, que gobiernen la acción de los funcionarios[3]. Todas ellas involucran algún grado de corrupción, pero parafraseando a Hirschman, la corrupción no es una condición para que las municipalidades operen.

Sin embargo, la corrupción puede extenderse en la organización cuando las regulaciones son poco claras y cuando la autoridad está decidida a favorecer a sus parciales. Se requiere más evidencia para saber si esta forma de operación podría calificarse como corrupción sistémica, porque aparentemente no alcanza hasta la interacción directa entre usuarios y funcionarios. Con reglamentos más claros y alcaldes probos, la organización podría superar estas prácticas.

Uno de los entrevistados, luego de extenderse por diversas consideraciones administrativas, relató cómo el argumento presentado en la viñeta de la anciana (‘este negocio es que es el único sustento de mi familia’) era usado frecuentemente por dirigentes de clubes deportivos que, de esta forma, podían instalar puestos de venta sin respetar los que tenían patente comercial. Según el funcionario, esto ocurría porque el reglamento no era claro.

Otro funcionario indicó que la condición de posibilidad de la corrupción es la connivencia de la autoridad. Quien busca trasgredir la norma necesita un aliado con poder «que diga que sí»: [Finalmente] «hay que seguir hasta arriba hasta que alguien diga que sí». De esta forma se instala una práctica corrupta. El funcionario no aclaró cuál es la motivación para trasgredir una norma, pero dejó claro que ello no ocurriría si la autoridad no lo permitiera. En la misma entrevista, otra funcionaria relató cómo a veces deben, con resignación, tramitar decisiones que reconocen como incorrectas: «Entonces, ¿para qué nos vamos a hacer mala sangre? Ya, digámosle que sí.»

frenos a las malas prácticas

En las entrevistas aparecen dos principios que permiten controlar el avance de las malas prácticas entre los funcionarios: el primero, de tipo práctico, se relaciona con las sanciones asociadas con el quebrantamiento de la norma. El segundo es un sistema de control social donde la conducta indulgente del funcionario puede ser rápidamente expuesta por los usuarios. Ambos aspectos están vinculados porque la posibilidad de aplicar sanciones se incrementa cuando los usuarios u otros funcionarios pueden hacer públicas las conductas censurables. El control social puede así disuadir las prácticas corruptas, especialmente aquellas sancionables por ley.

Una de las funcionarias de un municipio urbano no se detuvo mucho rato en las consideraciones éticas respecto del quebrantamiento de normas, porque le parecía que el tema era sobre todo una cuestión práctica: «Sería un error estratégico –hablando de cosas prácticas, ni siquiera de cosas éticas– poner a alguien en una posición de ventaja en un trámite municipal respecto de otras personas que están postulando [por el] riesgo de que se te acuse de corrupción.» La funcionaria puso el límite en la posibilidad de sanción cuya probabilidad estaría vinculada con el hecho de que el sistema social del cual forma parte el municipio está densamente conectado. En términos sencillos, como lo expresó otro funcionario: «al final todo se termina sabiendo». Este razonamiento lleva a la conclusión de que mayores controles y regulaciones más precisas pueden prevenir el quebrantamiento de las normas. La transparencia es la condición necesaria para que controles y regulaciones resulten efectivos pues en la medida en que estas conductas se hagan públicas pueden ser efectivamente sancionadas. “Todo se sabe” cuando los comportamientos dudosos no pasan desapercibidos para otros funcionarios o para los usuarios, lo cual puede ocurrir formalmente a través de canales de reclamos o informalmente a través de redes de comunicación.

Otro funcionario, al referirse al tema de los empleados nuevos, indicó que los usuarios prueban con ellos distintos tipos de estrategia para ver si con alguna logran eludir o quebrar las normas. Si así ocurre, el dato pronto se transmite entre los usuarios, como ocurría con la alcaldesa que conseguía cambios de las horas de atención en el sistema de salud para sus cercanos. Usuarios y dirigentes prueban distintos canales y comparan los resultados para verificar las ventajas de uno u otro.

En ese sentido, funcionarios y usuarios parecen conformar una red de comunicaciones densa, de actores mutuamente referidos, donde el comportamiento de unos no pasa inadvertido para los otros. El trato preferente a algún usuario o comunidad será problema para el funcionamiento de la municipalidad porque finalmente será conocido, lo cual afecta la legitimidad y el funcionamiento de todos los procesos. La funcionaria concluye que la experiencia del usuario debe mostrarle que, independientemente del canal por el cual realice la demanda, el resultado debiera ser más o menos el mismo. Lo anterior es prácticamente un programa de gobierno local. 

Conclusión

La conversación con funcionarios y funcionarias de municipios con diversas características permite establecer que no hay suficiente evidencia para sustentar la idea de que los municipios están dominados por “operadores políticos”. Se podría contraargumentar que, en una entrevista, quien responde siempre trata de mostrar su mejor cara y jamás reconocerá prácticas censurables, que el público condena.[4] El formato de la conversación es diferente a responder un cuestionario, pues aborda diversos temas de forma menos estructurada. En este caso, funcionarios y funcionarias no desconocen su vinculación con la esfera política y la consideran un punto a favor al momento de postular a un cargo público. Su motivación, no obstante, no se encuentra en hacer carrera política –postular a cargos de elección popular o ubicarse en puestos de confianza política– sino en consolidarse como funcionarios.

Por lo anterior, deben resolver una compleja ecuación que consiste en no romper las normas que regulan la actividad municipal, porque les acarrearía sanciones y eventualmente la imposibilidad de continuar en el servicio público, a la vez que tampoco pueden aparecer como poco diligentes o desleales frente a sus patrocinadores políticos. Sus prácticas, de esta forma, no responden a la caricatura del operador, pero sí contribuyen a crear exclusiones porque su diligencia la aplican más con quienes consideran vulnerables, pero también con quienes son sabidamente cercanos a la autoridad.

La regulación de los procedimientos, así como las sanciones, contrarrestan en gran medida la posibilidad de que se instalen malas prácticas, especialmente cuando las conductas de los funcionarios no pasan desapercibidas para funcionarios y usuarios. Por ello, es poco probable que se encuentre corrupción en la interacción entre funcionarios y usuarios, lo que indicaría la operación de una organización corrupta. A pesar de ello, como anotan los funcionarios, las malas prácticas e incluso la corrupción tienen como condición de posibilidad que la autoridad las promueva. Dicho de otra forma, el sistema se corrompe cuando la autoridad no es proba, no cuando el usuario soborna o el funcionario chantajea. La pregunta es, entonces, de dónde proviene el apoyo a autoridades electas conocidas por sus prácticas dudosas, que reproducen dinámicas de corrupción. La siguiente columna aborda precisamente este tema.

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