Los votantes castigan al candidato corrupto o sospechoso de serlo, pero este puede recuperarse pagando cuentas de servicios o medicamentos. El capítulo final de la serie Por qué votamos por corruptos muestra que el pragmatismo nos empuja a reducir el apoyo que decimos dar a los honestos/as.
Lea aquí:
La introducción de la serie: ¿Por qué votamos por corruptos?
El primer artículo: “¡Haga una excepción, yo voté por el alcalde!”
El segundo artículo: «La corrupción viene de arriba, no de abajo»
En esta serie hemos examinado la política municipal con el foco puesto en el clientelismo, es decir, se ha analizado el apoyo que entregan los votantes a cambio de recibir beneficios o tratamiento preferencial, cuando lo necesitan.
El primer artículo mostró que los usuarios justifican la discrecionalidad de los funcionarios si las razones son “correctas” (por ejemplo, ayudar a una persona que lo necesita), pero la consideran injusta y deshonesta cuando su motivación es clientelar. De este contraste se infiere que gran parte de la desconfianza que tienen los usuarios hacia los funcionarios surge de quedar afuera de determinados beneficios por no ser parte de la trenza que sí los recibe, es decir, por la dimensión excluyente que caracteriza al clientelismo.
La segunda columna indagó en las opiniones de los funcionarios. Explicaron que la interacción entre ellos y los usuarios solo excepcionalmente da lugar a prácticas corruptas, aunque reconocieron que existe un “trato más diligente” cuando se atiende a personas vinculadas con las autoridades políticas o administrativas. En su razonamiento, el clientelismo o la corrupción no son posibles sin una autoridad que los promueva o ampare.
Desde la perspectiva funcionaria, entonces, el clientelismo se genera en los centros de decisión, lo que involucra a alcaldes y concejales, así como autoridades políticas que tienen influencia en la región. Opera, generalmente, sin salirse de los marcos legales y reglamentarios, pero torciéndolos lo suficiente como para que las asignaciones favorezcan a unos y excluyan a otros.
Esto muestra que los usuarios no están equivocados cuando atribuyen a los funcionarios incidencia en las decisiones municipales. Pero yerran en que los funcionarios no actúan por propia iniciativa, sino que lo hacen dentro de los marcos que la autoridad les impone.
Las propuestas de descentralización del gobierno local, en las que parece haber un amplio consenso político, deben tomar en cuenta que mejorar la legitimidad de las instituciones requiere que estas cuenten con reglas claras y principios inclusivos, donde la discrecionalidad funcionaria esté al servicio de la justicia. La descentralización que no fortalece las instituciones democráticas o introduce formas de gobernanza complejas puede empeorar el panorama permitiendo la captura del gobierno local por grupos de interés.[1]
En esta tercera columna buscamos responder por qué, si la raíz del clientelismo está en el tipo de autoridades, la población sigue eligiendo candidatos que reproducen una institución excluyente. Para ello se aplicó una encuesta experimental a 652 personas que estudió la influencia de las acusaciones de corrupción en la votación [2].
El tema ha sido menos estudiado en Chile que en otros países[3], aunque la evidencia anecdótica es variada y hasta abundante. Por ejemplo, las últimas elecciones municipales fue reelecto como alcalde de Linares un candidato que hizo campaña mientras se encontraba con arresto domiciliario por fraude al fisco, mientras que en Puerto Coronel el alcalde fue dejado con arresto domiciliario por cohecho, dos meses después de su reelección.
EL CLIENTELISMO QUE FUNCIONA
A nivel internacional, el apoyo a candidatos corruptos o acusados de corrupción se atribuye a diversos motivos. Por ejemplo, los electores pueden esperar algún beneficio de estos candidatos, ya sea obras públicas para su comuna, pago de cuentas o favores similares que ellos no consideran corrupción[4]. También puede ocurrir que los electores que sienten afinidad con el estilo, programa o ideología del candidato consideren falsas o exageradas las acusaciones de corrupción (algo similar se ha reportado para las candidatas mujeres, a las que solo por su género se supone que son menos corruptas que los hombres). También podría influir la coerción, vale decir, la posibilidad de que el candidato pueda monitorear de alguna manera si los que se benefician con sus favores votan por él.[5]
Nuestro estudio puso a prueba algunas de estas explicaciones en el contexto de las elecciones municipales. Los resultados obtenidos sugieren que una parte significativa de los electores prefiere no votar por candidatos corruptos. Esto sugiere que las acusaciones de corrupción, aunque no se hayan demostrado, reducen el apoyo. Sin embargo, no lo anulan: el respaldo se mantiene entre quienes conocen al candidato y se convencen de que la acusación es una campaña sucia; y entre quienes se pueden beneficiar de sus prácticas. La amenaza de coerción no tuvo un impacto relevante en la decisión de los electores encuestados.
Para entender por qué el rechazo a la corrupción puede ser neutralizado por otros factores, hay que considerar que la corrupción es un término que designa una variedad de prácticas ilegales. Muy cerca de esa frontera legal hay otras prácticas sociales ambiguas, no siempre sancionadas legalmente. El clientelismo es un ejemplo. En ciencia política se lo entiende como una transacción comercial que ocurre durante la campaña electoral y en la que los candidatos «compran votos».[6] La ley chilena recoge esta mirada y prohíbe a los candidatos pagar cuentas de servicios, entregar obsequios o dinero durante la campaña. No obstante, los estudios mencionados anteriormente muestran que repartir dinero y bienes tiene escaso efecto electoral cuando se hace en medio de la campaña. En general, recurren a esa estrategia candidatos o candidatas con reducida implantación territorial y que buscan acercarse a los electores potenciales.[7] Más aún, en Chile está sancionado al efectuarse en periodos electorales. El clientelismo que funciona, en cambio, es una relación social continua, fundada en una ficción de horizontalidad, donde las votaciones son un episodio encadenado a una economía de favores. Además, como ocurre antes de las campañas, no es ilegal. Y como tiene una dimensión de relación social -y no de compra- el clientelismo puede atenuar el juicio que se hace respecto de los corruptos.
¿CONVIENE SER HONESTO?
En este estudio, los 652 entrevistados usuarios de servicios municipales evaluaron, mediante una encuesta en línea, las chances que tenían dos candidatos tanto de ser electos como de cumplir con sus programas.
Los entrevistados leyeron una breve descripción de dos candidatos imaginarios -Sonia y Ernesto- que habían sido concejales y que “se presentan como candidatos a alcalde en una comuna parecida a la comuna donde Ud. vive. Ambos tienen poco más de 40 años y cuentan con educación superior.»
Los candidatos son bastante diferentes y sus características se enumeran en una tabla que se le presentaba al encuestado. En el ejemplo del Cuadro 1, ambos los candidatos habían sido denunciados por malos manejos administrativos, pero se diferenciaban en otras características. El perfil de cada candidato variaba de un encuestado a otro y en cada una de las cuatro comparaciones solicitadas por respondiente.[8]
Cuadro 1
Ejemplo de tabla comparativa entre candidatos y criterios de evaluación
Tras revisar la tabla, se les pedía a los encuestados que evaluaran la probabilidad que tenía cada postulante de ser electo. También se les preguntaba si apoyarían a alguno de ellos, en caso de que se presentaran en su comuna y, adicionalmente, si creían que los candidatos tenían la posibilidad de monitorear los votos de los electores. Finalmente, se les preguntó si creían que ese candidato cumpliría con su programa (en el recuadro al final de este artículo se presenta un ejemplo de la tabla comparativa y las preguntas de evaluación presentadas a los participantes).
RESULTADOS
En el Cuadro 2 se presentan los resultados del estudio
Cuadro 2
Efecto de las características de los candidatos sobre los aspectos considerados. Porcentaje de incremento o reducción en las chances (acuerdo/desacuerdo)
| Variables | Cree que ganaría | Le votaría | Cumplirá programa | Sabe quién le vota |
| Denuncias por malos manejos administrativos | -18,5% | -17,5% | -17,5% | -.- |
| Se preocupa más de quienes le apoyan | -18,2% | -10,7% | -.- | -.- |
| Paga cuentas o medicamentos | 19,1% | 15,1% | -.- | -.- |
| Buenos contactos en todo el mundo político | 21,0% | -.- | -.- | -.- |
| Coincidencia política con respondiente | -.- | -.- | -15,9% | -.- |
| Orientación política | -.- | -.- | -.- | -.- |
| Programa con foco en seguridad | -.- | -.- | -.- | -.- |
| Candidata mujer | -.- | -.- | -.- | -.- |
La tabla indica el porcentaje de incremento o reducción en las chances de ser electo, según las características del candidato o candidata, cuando los coeficientes son significativos. Con el símbolo -.- se indican también las dimensiones que no resultaron significativas.
El primer resultado de relevancia es que los votantes castigan a los candidatos sobre los cuales hay sospechas de corrupción o que son abiertamente clientelistas (es decir, a los que privilegian sin ambages a sus partidarios). Estos dos rasgos hacen disminuir las chances del candidato o candidata, tanto en la apreciación externa (cree que ganaría) como en la preferencia individual (votaría por él).
Así, por ejemplo, la percepción de las chances de que un candidato denunciado por malos manejos pueda ganar bajaría 18,5% con respecto a quien no ha sido denunciado. Además, las denuncias por malos manejos administrativos llevan a concluir que tampoco cumplirá con el programa ofrecido, por lo que la idea de que alguien puede ser deshonesto pero hacer obras, no tiene mayor respaldo entre los respondientes.
Así y todo, estos factores no anulan las chances del postulante.
Por distintas razones, los candidatos clientelistas o acusados de corrupción pueden mantener un grado de apoyo significativo. El estudio identifica dos factores principales:
En primer lugar, la práctica asistencialista como pagar cuentas o medicamentos, que tiene el atenuante de mencionar la necesidad, por lo que no aparece como favoritismo. Como se dijo, esta estrategia es legal la mayor parte del tiempo y solo se prohíbe en periodo de campaña. Esto deja espacio para que el asistencialismo pueda practicarse en forma desembozada, incluyendo tanto la transferencia de bienes como de dinero.
Para los encuestados, ese clientelismo asistencial incrementa las chances de un candidato. Con ello queda en evidencia que los juicios morales sobre la corrupción no siempre se extienden a todas las esferas de la vida pública. Es decir, la ambigüedad que crea el rechazo de la corrupción y el favoritismo, por un lado, y el apoyo a prácticas clientelistas de tipo asistencial, por el otro, debe considerarse una característica del respondiente.El estatus moral del clientelismo resulta manifiestamente ambiguo porque no existe un código valórico que le haga ilegítimo en toda circunstancia[9].
El segundo factor que incrementa las chances de cualquier candidato, incluso el acusado de corrupción, es los contactos con el mundo político fuera de la comuna. Los encuestados asocian esos contactos con la capacidad de movilizar recursos que permiten cubrir las necesidades locales. Otra forma de verlo es como un intercambio entre los líderes locales y los líderes nacionales donde la posibilidad de apoyo político es una variable clave. En todo caso, los votantes de una comuna toman en cuenta, entre otras cualidades de la candidatura, la calidad de sus contactos políticos.
Finalmente, conviene detenerse en el examen de los factores que no muestran significación estadística en los resultados. En primer lugar, no hay ninguna indicación de que algún factor pueda asociarse con el monitoreo y control de los votantes; en otras palabras, la operación de máquinas políticas que ejercen coerción sobre los votantes.[10]
Si existe el clientelismo, éste no opera sobre la base de la fuerza para obligar a una persona a actuar contra su voluntad. La operación del clientelismo sin una máquina política es un área de investigación emergente en la región, que pone su foco sobre el rol de los dirigentes sociales como intermediadores.[11] En Chile, como lo muestra el estudio de David Luján ya citado, alcaldes y concejales monitorean activamente las redes sociales de los dirigentes sociales que les respaldan, advirtiendo a quienes aparecen en actividades con políticos de otra orientación de que no pueden cruzar sus apoyos. Los dirigentes sociales no son militantes de partidos, como ocurría en México con el PRI o en Argentina con los punteros peronistas, pero son clave para asegurar que la población esté al tanto de la actividad del representante electo, a la vez que para mantener informado al líder político sobre la sensibilidad y preferencias de la población.
La orientación ideológica del candidato es un segundo elemento que no alcanza significación estadística. Pero sí lo es la coincidencia de la orientación política del candidato con la orientación política del respondiente. Un fenómeno conocido es que los votantes tienden a descartar las informaciones negativas que afectan a los candidatos que corresponden a su orientación política, y a dar más peso a las informaciones negativas acerca del contrario. Algo así ocurre en este estudio. Los datos muestran que los encuestados consideran que el candidato de una orientación distinta a la suya no cumplirá con sus promesas de campaña, vale decir, que no serían buenos alcaldes.
Tampoco resultó determinante el programa. El candidato con foco en la seguridad no mejoró sus chances de ser electo por sobre los que eran más débiles en esa materia, lo que resultó extraño, pues para la población chilena este es un aspecto prioritario. Es posible que los votantes ubiquen en otra esfera institucional la respuesta a este problema; o que la pregunta haya establecido un contraste entre grados de prioridad para la seguridad y que si la seguridad está presente en la propuesta, aunque no ocupe un lugar central, ello atenúa la diferencia entre candidatos.[12]
Finalmente, tampoco el sexo de los candidatos estableció una diferencia con respecto a las chances de cada candidato. Si en algún momento se pensaba que las mujeres podían ser menos propensas a la corrupción o mejores en la gestión, estas consideraciones no tuvieron mayor relevancia entre los participantes en el estudio. Ello permite conjeturar que en esta muestra no inciden los estereotipos de género que descalifican («la política es sin llorar») o valoran («las mujeres son más responsables que los hombres») las cualidades de los candidatos.
En suma, los resultados del estudio son interesantes porque permiten descartar la influencia de algunos factores en la selección de candidatos, a la vez que revelan la ambigüedad de los juicios de los votantes. Que el candidato o candidata haya sido denunciado por malos manejos es una razón de peso para perder votos. La menor probabilidad de ser elegido se compensa, sin embargo, con el recurso a prácticas clientelistas: los usuarios lo apoyarían si paga recetas de medicamentos caros o ayuda a la gente que lo necesita. En otras palabras, el rendimiento electoral del clientelismo puede compensar la pérdida de votos que acarrea la vinculación con prácticas corruptas.
Una buena noticia de los resultados es que la elección de candidatos corruptos no está asociada con matonaje o extorsión, como ocurre en otros países. Finalmente, el sexo de los candidatos, su ideología o programa para la alcaldía no «mueven la aguja» con respecto a las chances políticas de los candidatos.
CONCLUSION
A lo largo de las tres columnas de esta serie hemos mostrado, usando evidencia proveniente de estudios experimentales, los desafíos que enfrenta la gobernanza local en Chile.
El primer estudio, sobre la discrecionalidad funcionaria, mostró que gran parte de la desconfianza en las municipalidades está asociada con la operación de instituciones excluyentes, como el clientelismo. Una institución excluyente, en este caso, involucra la explotación de las ventajas que se obtienen por la proximidad a la autoridad política, en desmedro de quienes no pertenecen a ese círculo o, peor aún, si son abiertamente opuestos a la autoridad. El clientelismo, en este contexto, no está necesariamente asociado con faltas o delitos, pues asigna recursos a quienes corresponde, solo que lo hace con más oportunidad y pertinencia a los más próximos que al grueso de la población.
Las entrevistas a los funcionarios revelaron cómo su interacción con los usuarios más próximos a la autoridad reproduce la exclusión, porque estos últimos reciben una atención más diligente. También mostraron que el clientelismo y otras malas prácticas son posibles solamente si la autoridad les promueve o ampara. Los funcionarios se mueven en la tensión de no romper las reglas, aun contra los lineamientos de la autoridad política, y no aparecer frente a esta misma autoridad como poco diligente o conflictivo.
En la tercera columna, sobre la base de un nuevo estudio, se respondió la pregunta de cómo los alcaldes reconocidos por sus malas prácticas pueden lograr apoyo en las elecciones. La respuesta tiene que ver con la ambigüedad o pragmatismo de los votantes y no con la falta de principios o la coerción. En efecto, las denuncias de «malos manejos» reducen las chances de apoyo, tal como lo hace el favoritismo; no obstante, si el candidato es capaz de allegar recursos a la comuna o paga cuentas a quien lo necesita, incrementará su apoyo. Estas características no son excluyentes y un mismo candidato o candidata puede haber sido denunciado por malos manejos, pero a la vez ser valorado por conseguir recursos para la comuna o por sus prácticas asistenciales.
POR QUÉ ESTUDIAR EL CLIENTELISMO EN LA POLÍTICA LOCAL
El clientelismo no es la única explicación de los problemas que enfrentan los municipios como proveedores de servicios y expresión local de programas públicos. No obstante, se destaca y necesita ser estudiado con más detalle porque constituye una explicación de sentido común que vale la pena poner a prueba. Está presente entre los políticos que ubican la raíz de los problemas en la presencia de «operadores políticos» que abusarían de los recursos públicos con fines electorales. Está presente en el sentido común de los usuarios que asocian las limitaciones de los servicios municipales con los privilegios de algunos cercanos a la autoridad política.
Como académicos podemos observar relaciones particularizadas entre los políticos y sus adherentes (por ejemplo, cuando un concejal envía o lleva una torta para el cumpleaños de una dirigenta vecinal que le apoya, o en la misma práctica de conocer a las personas por nombre y estar al día en su estado de salud, el desempeño escolar de sus hijos o la edad de los nietos – labor, por cierto, asistida por un nomenclátor que se encarga de refrescar estos datos antes de cualquier reunión cara a cara).
La investigación en este campo debe establecer si estas relaciones particularizadas conforman una pauta clientelar, vale decir, si ellas forman parte de un intercambio en el cual la relación social horizontal y cercana se traduce en apoyo político. Nuestra perspectiva es que el clientelismo se conforma como una relación social continua que construye una ficción de horizontalidad en que las partes se «hacen favores», uno de los cuales puede ser votar o movilizar apoyo durante las elecciones. No es una transacción comercial donde las partes actúan «por interés» o puntualmente, como ocurriría en la «compra de votos», que es la forma preferida por los cientistas políticos para estudiar el clientelismo. Se asimila más a la idea de un juego repetido a través del cual los participantes se conocen entre sí, detectan las estrategias que usan los otros y saben cuáles son las más adecuadas con cada uno.
La ficción de horizontalidad que permite atenuar la carga moral del intercambio de bienes o servicios por apoyo político, pues se entienden como favores entre amigos. Pero en el fondo la relación es asimétrica. La asimetría se hace evidente para el observador externo, porque hay alguien que controla el acceso a los recursos que otro necesita para su propia subsistencia. Es verdad que quien tiene el control de recursos también necesita el apoyo político para asegurar su reproducción en esa posición, pero tiene más de una fuente de apoyo político y puede jugar o arbitrar entre ellas, porque si pierde una fuente, no las pierde todas. La horizontalidad tiene algún asidero a nivel local porque la distancia, digamos, entre una mujer desempleada y un concejal es más pequeña que entre esa misma mujer y un senador o diputado. Los políticos locales operan, entonces, como intermediarios en un sistema nacional de representación, porque los votos que obtienen los líderes locales, de alguna forma, son canalizados hacia los representantes nacionales. No en vano las elecciones municipales y las parlamentarias son las que mejor predicen los resultados de las elecciones nacionales, no solamente porque aplican un sistema proporcional, sino porque existen alianzas entre los políticos locales y los parlamentarios en cada localidad.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Faguet, Jean-Paul. (2014). «Decentralization and Governance». World Development 53:2-13. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2013.01.002
[2] Las entrevistas fueron realizadas por los investigadores del proyecto, mientras que la encuesta experimental fue aplicada en línea por Datavoz datavoz.cl
[3] Banerjee, Abhijit; Donald P. Green, Jeffery McManus & Rohini Pande (2014) Are Poor Voters Indifferent to Whether Elected Leaders Are Criminal or Corrupt? A Vignette Experiment in Rural India, Political Communication, 31:3, 391-407, DOI: 10.1080/10584609.2014.914615 Weitz-Shapiro, R. (2013). What wins votes: Why some politicians opt out of clientelism. American Journal of Political Science, 56, 568-583. Winters, M. S., & Weitz-Shapiro, R. (2013). Lacking Information or Condoning Corruption: When Do Voters Support Corrupt Politicians? Comparative Politics, 45(4), 418–436. http://www.jstor.org/stable/43664074 Los autores presentan el caso de un candidato a alcalde en Sao Paulo cuyo correo electrónico era maluf@masfaz.com (Maluf arroba pero cumple).
[4] Muñoz, Jordi; Eva Anduiza & Aina Gallego (2016) Why do voters forgive corrupt mayors? Implicit exchange, credibility of information and clean alternatives, Local Government Studies, 42:4, 598-615, DOI: 10.1080/03003930.2016.1154847
[5] Stokes, Susan. 2005.” Perverse accountability: A formal model of machine politics with evidence from Argentina.” American Political Science Review 99(03): 315–325. Auyero, Javier. 2001. La política de los pobres. Las prácticas clientelistas del peronismo. Buenos Aires: Ediciones Manantial
[6] Gonzalez-Ocantos, Ezequiel, Kiewiet de Jonge, Chad P., & Nickerson, David W. (2014). The conditionality of vote‐buying norms: Experimental evidence from Latin America. American Journal of Political Science, 58(1), 197–211.
[7] Muñoz, Paula. 2018. Buying Audiences. Clientelism and Electoral Campaigns When Parties are Weak. Cambridge: Cambridge University Press.
[8] El diseño del estudio guarda alguna relación con la encuesta factorial usada en el primer estudio, pues presenta una lista de características de dos candidatos para ser comparadas entre sí. Este tipo de estudio, llamado de «análisis conjunto» (conjoint analysis) es preferible cuando se requiere que las personas comparen muchas características, a fin de comprender sus preferencias y orientaciones. En este caso, los encuestados examinaban siete características que habían sido seleccionadas aleatoriamente de un total de 15. Ver, Bansak, Kirk; Jens Hainmueller, Daniel J. Hopkins, &Teppei Yamamoto. (2021). Conjoint Survey Experiments. Pp 19-41 Advances in Experimental Political Science editado por Druckman, James N. and Green, Donald P. Cambridge University Press
[9] Los estudios realizados no proveen suficientes elementos como para establecer si la ambigüedad nace de una consideración situacional, como ocurría en los casos descritos en la primera columna, o bien se trata de personas que consideran que no se puede hacer una distinción clara entre ambas situaciones. Y también puede ser la hipocresía de apoyar los principios morales cuando están lejos de incidir sobre quien hace el juicio. La formulación de la pregunta hace suponer que la necesidad del usuario actúa como atenuante moral, ya que no aparece como privilegio.
[10] Oliveros, Virginia. (2021). «Working for the Machine: Patronage Jobs and Political Services in Argentina». Comparative Politics, 53(3):381-427
[11] Holland, Alisha and Brian Palmer-Rubin. 2015.” Beyond the Machine: Clientelist Brokers and Interest Organizations in Latin America.” Comparative Political Studies 48(9):1186–1223.
[12] Debiera descartarse que los respondientes no entendieran la pregunta o que la respondieran sin poner atención a las alternativas. Ambos aspectos fueron considerados en el diseño del estudio. Las entrevistas cognitivas mostraron que no había problemas de comprensión en esta pregunta. En el cuestionario se aplicó una pregunta de validación para establecer si los participantes prestaban atención al texto de las preguntas. En ella, los participantes debían identificar correctamente el nombre de los candidatos y reconocer que eran concejales postulando a alcalde. Hubo 26 participantes descartados por este motivo.
Vicente Espinoza
El Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES)