El sistema político está preocupado por la cantidad de colectividades que logran escaños en el Congreso. Se habla de la ingobernabilidad que genera la “fragmentación” y el comité de expertos está haciendo propuestas para frenarla. El autor propone que la fragmentación no es necesariamente un problema y que lo más relevante sería atacar “los vicios del transfuguismo personalista”, el cual se expresa, por ejemplo, en “el tránsito, sin sanción, de los parlamentarios de una bancada a otra”. Estos cambios de camiseta generangrupos con fuerza para chantajear al Ejecutivo en el avance de su agenda legislativa. Hoy tenemos “grupos emergentes que han asumido roles de bloqueo y chantaje y con baja coherencia partidaria”, escribe. El autor sugiere, además, que las propuestas que hoy se discuten para dar estabilidad al sistema pueden estar buscando, antes que nada, mantener el poder de los actuales incumbentes. Advierte que los italianos intentaron hacer eso hace ocho años y no pudieron detener ni la llegada de la ultraderecha, ni el desplome de los partidos tradicionales.

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En 2015, el gobierno de Silvio Berlusconi articuló un acuerdo para reformar el mecanismo electoral italiano y así resolver dos problemas que sufría el sistema político: la fragmentación partidaria y la falta de estabilidad de sus gobiernos. El caso italiano resulta interesante para Chile pues la comisión de expertos que elabora una propuesta constitucional diagnosticó que nuestro sistema sufre ambos problemas.  Las soluciones que se dieron los italianos y las dificultades que enfrentaron luego, nos pueden servir como insumo para el debate actual.

Berlusconi acudió a expertos para generar un diseño electoral que fomentara la formación de mayorías sólidas en el parlamento y mejorara la eficiencia legislativa. Nació así “Rosatellum”, un sistema electoral mixto paralelo con lista cerrada que también buscaba facilitar la permanencia en el poder de los partidos tradicionales (los incumbentes) y desincentivaba la aparición de nuevos movimientos. Ocho años después de la reforma, los resultados son ambiguos: por un lado, se logró reducir la fragmentación. Sin embargo, el nuevo sistema no neutralizó la crisis que estaban viviendo los conglomerados tradicionales ni detuvo la trasformación de las preferencias electorales de los italianos ante la inacción de sus líderes. Así, lo que eran amenazas minoritarias -por ejemplo, movimientos de ultraderecha- se transformaron en mayorías que, ayudadas por el sistema electoral, redujeron a los partidos tradicionales a su mínima expresión y dieron espacio a las fuerzas ultraderechistas de Giorgia Meloni y su partido los “hermanos de Italia”.

El ejemplo de Italia es, sin duda, la comprobación empírica que en materia de reformas electorales nadie sabe para quien trabaja. También nos muestra que, en momentos de inestabilidad y cambio de las preferencias, intentar parapetarse y proteger mayorías partidarias puede ser aún más peligroso que mantener representaciones fragmentadas.

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“A pesar de la caída de algunos proyectos emblemáticos del gobierno, el desempeño en la legislatura actual es muy similar a la anterior”

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En Chile, donde la amenaza de un gobierno de extrema derecha se asoma en el horizonte, la subcomisión de sistema político de la comisión de expertos ha propuesto una serie de mecanismos que buscan -igual que en el caso italiano- reducir la fragmentación y otorgar mayor estabilidad a los gobiernos. Las propuestas han estado centradas en regular por vía constitucional materias relacionadas con el sistema electoral y control partidario. El objetivo es entendible, pero peligroso si no se logra ver el sistema político en su conjunto.

El diagnóstico

La construcción de partidos legislativos fuertes no es una tarea fácil ni espontánea en ningún diseño institucional. En los presidencialismos es aún más difícil. La historia latinoamericana muestra que pueden ser los propios ejecutivos, congresistas o líderes partidarios los que atentan contra su fortalecimiento.

Hoy los partidos chilenos se encuentran en grandes dificultades. La desafección que sufren ya no es sólo ciudadana, sino que también afecta a sus propias militancias. Hoy cuesta ver partidos con despliegue de base, con organización y burocracia establecida o con militantes con membresías al día. Las reuniones tienen escasa participación y las actividades, baja convocatoria.

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“Un sistema fragmentado no necesariamente es ingobernable. Más importante es saber cuán coherentes son esos partidos y qué conducta tienen sus parlamentarios”

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Como consecuencia del vaciamiento de los partidos, estos sobreviven sobre la base del aporte estatal, el cual está condicionado al desempeño en las elecciones. Hoy, la ley entrega pagos a los partidos por voto obtenido y ese dinero se ha vuelto indispensable tanto para las campañas, como para el funcionamiento orgánico.  A modo de ejemplo, los pagos parciales -o anticipos- para las elecciones subnacionales y de convencionales del año 2021, generaron ingresos de más de mil millones de pesos para partidos como la UDI, RN o el PDC. Esta lógica explica, en parte, la forma en que se organizó la elección de consejeros constitucionales: básicamente se dejaron intersticios cuya finalidad fue ayudar al financiamiento electoral de los partidos tradicionales. Por ejemplo, al relacionar la elección de consejeros constitucionales con la elección de senadores, se hizo que las normas electorales y de financiamiento se aplicaran con los anticipos y límites del gasto equivalente a los sufragios obtenidos por esos partidos en las elecciones al Senado de 2017 y 2021. Esas elecciones fueron muchos más beneficiosas económicamente para los partidos que la elección de diputados de 2021 o la elección de convencionales de ese mismo año. Como resultado de lo anterior algunos partidos recibieron más de 600 millones de pesos en anticipos de campaña.

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PARTIDO ACCION HUMANISTA	$                   2.952.675
CONVERGENCIA SOCIAL	$                 61.749.610
PARTIDO REPUBLICANO DE CHILE	$              265.889.502
COMUNES	$              125.070.363
PARTIDO DEMOCRATA CRISTIANO	$              303.279.013
PARTIDO POR LA DEMOCRACIA	$              227.574.505
PARTIDO RADICAL DE CHILE	$                 86.001.161
PARTIDO SOCIALISTA DE CHILE	$              271.327.528
FEDERACION REGIONALISTA VERDE SOCIAL	$              131.500.132
PARTIDO LIBERAL DE CHILE	$                 24.737.906
PARTIDO DE LA GENTE	$              273.940.459
REVOLUCION DEMOCRATICA	$              138.770.804
EVOLUCION POLITICA	$              255.473.727
PARTIDO COMUNISTA DE CHILE	$              254.243.739
UNION DEMOCRATA INDEPENDIENTE	$              395.896.028
RENOVACION NACIONAL	$              641.586.244

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Estos anticipos fiscales influyen en las decisiones que toman los partidos. Por ejemplo, la decisión del Partido por la Democracia (PPD) de presentarse en una lista separada al oficialismo se puede explicar, al menos en parte, por la resolución 0124 del Servicio Electoral que establece que los anticipos son calculados por circunscripción y sólo se entregan a los partidos que presentaran candidatos en esos territorios electorales.

Todo lo anterior muestra que las reglas del juego fomentan el éxito electoral más que la construcción de organizaciones fuertes.

Ahora bien, las acciones de sobrevivencia partidaria tienen su raíz no sólo en el sistema electoral, sino que en una regulación que fomenta el personalismo. Actualmente los partidos no solo dependen del financiamiento electoral, sino de sus plantillas parlamentarias que cultivan el personalismo en sus territorios. Estos personalismos han engullido la actividad partidaria y son una importante explicación para la fragilidad organizacional, así como para la falta de coordinación política y territorial de los partidos. En Chile, el vínculo de los partidos con los votantes no es programático, sino que mediado por un conjunto de caudillos locales y nacionales cuya única articulación es el intercambio político y electoral que les permita reforzar ese personalismo. Da cuenta de ello que en muchas zonas del país no existan oficinas de los partidos políticos y que la única forma de acercarse sea acudiendo a las oficinas de los parlamentarios.

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“El espacio de discusión constitucional no tiene las herramientas necesarias para organizar diseños electorales complejos.”

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¿Cómo revertir estos problemas? Esa es una pregunta clave en la discusión del nuevo orden institucional. El comité de expertos ya comenzó a delinear regulaciones al régimen electoral que permiten su fortalecimiento. Sin embargo, pasar de una dependencia personalista a una competencia restringida de partidos mayoritarios, puede ser peligroso, en especial cuando nos enfrentamos a contextos de preferencias inestables y volatilidad electoral.

El caso italiano demuestra que la eficiencia mecánica de los diseños institucionales no necesariamente rinde los frutos deseados cuando la sociedad está en un proceso de cambio. En el sistema político chileno, donde la construcción de bases sociales fue abandonada por las organizaciones partidarias, cualquier diseño institucional tiene riesgo de convertirse en un mecanismo que acentúe los problemas más que los resuelva.

¿CÓMO ENTREGAR COHERENCIA A UNA REGULACIÓN?

Para que un sistema funcione con coherencia debe existir claridad sobre cuál es el alcance del diseño en términos sistémicos, es decir, cuándo los incentivos institucionales van dirigidos a los individuos (candidatos o congresistas) y cuándo a los colectivos (partidos). Este debate no se ha efectuado en profundidad en Chile. Un ejemplo fue el paquete de reformas sobre el sistema electoral[1], de financiamiento de campaña[2]  y de incentivos a la modernización de los partidos[3] realizado entre el 2015 y 2017.  Ninguna de estas leyes tuvo los incentivos bien delimitados. Y hoy los partidos tradicionales (PDC, PS, RN y UDI) que miran con desdén a las nuevas agrupaciones (FA, Comunes, etc.) quieren modificar estas reglas de modo de detener la fragmentación.

Es interesante notar que estas reformas se gestaron producto de la sensación de amenaza que tenían los incumbentes de la época ante la irrupción de movimientos políticos jóvenes de izquierda y derecha. El sistema binominal que regía entonces no aseguraba a los incumbentes la reelección por lo que el cambio electoral terminó siendo más una herramienta de sobrevivencia de los incumbentes, que una apertura sincera a las nuevas propuestas políticas.

El mecanismo que se concordó fue simple: aumentar los escaños por distrito para que cupieran los incumbentes y los nuevos partidos. [4] Es decir, se aseguró espacio al incumbente a cambio de regular muy poco el ingreso de nuevos colectivos. Los actores de la época pensaron que todo iba a quedar en un marco de organizaciones con códigos políticos similares, sin meditar las consecuencias ante su incapacidad orgánica para canalizar las nuevas demandas ciudadanas. Esta incapacidad está vinculada con la irrupción de una oferta política mucho más radical que se vio beneficiada más por la disminución de barreras de procedimientos de inscripción que por la fórmula electoral.  

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“En Chile, el vínculo de los partidos con los votantes no es programático, sino que mediado por un conjunto de caudillos.”

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En consecuencia, el paquete de reformas de 2015 permitió una relativa continuidad de los incumbentes, pero en la realidad, debilitó aún más el control de los partidos sobre sus candidatos. Uno de esos efectos no deseados fue que los incumbentes dejaron de representar a todo su distrito. Particularmente, los candidatos concentraron sus esfuerzos de movilización y financiamiento sólo en determinadas zonas del territorio electoral. Esto obviamente provocó una representación desigual. Sólo a modo de ejemplo el año 2017, en el distrito 20 compitieron Gastón Saavedra -quien obtuvo 4.191 en Concepción y 13.366 en Talcahuano- y José Miguel Ortiz, quien recibió 14.191 en Concepción y apenas 1.511 en Talcahuano.  Aunque el total de votos no es muy distinto, es claro que el primero representaba más a quienes sufragan en Talcahuano y el segundo a los votantes de Concepción. Esta también fue la estrategia el 2021 del PDG y el Partido Republicano. La concentración del voto fue acompañada con distorsiones relativas a la concentración territorial del gasto de campaña de los candidatos que, en su análisis individual, olvidaron el necesario trabajo de base territorial para mantener partidos fuertes. En una investigación aún en desarrollo del FONDECYT  1211297, junto a Nathalie Jaramillo y Peter Siavelis, hemos podido constatar que la concentración del voto aumentó notablemente luego del cambio de sistema electoral. El indicador para medir la concentración es el G-Index, en el que 0 significa distribución uniformedel voto en todo el distrito y 1 concentración del voto en una sola comuna del distrito. Antes de la reforma el G-Index fue de un promedio de 0,023 a nivel distrital; y el 2017 ese indicador llegó a 0,53.

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Índice de concentración electoral 1989-2021

Fuente: Jaramillo, Siavelis,Toro. En proceso.

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¿Cómo estamos en la actualidad?

El aumento del personalismo y la volatilidad de las preferencias han generado dos efectos principales. El primero es que existe una ambivalencia sobre la propiedad del escaño entre el partido y el parlamentario. El segundo es que esa ambivalencia ha llevado a un crecimiento del transfuguismo sin sanción, es decir, del cambio de parlamentarios de una bancada a otra. Desde mi punto de vista ambos efectos deben ser solucionados a través de una legislación que permita controlar estas desviaciones. Como hasta ahora los partidos no han sido capaces de frenar estos efectos producto de su incapacidad orgánica, urge fortalecer su organización, pero no cerrar su capacidad de coordinación con otras fuerzas políticas.

Esa capacidad de coordinación ha sido una de las virtudes del sistema político chileno incluso en momentos de alta fragmentación. Actualmente, por ejemplo, a pesar del alto número de partidos, la eficiencia legislativa no ha tenido mayores cambios. Si bien han existido fracasos legislativos del gobierno, eso no necesariamente ha implicado bloqueo e ingobernabilidad. Es más, el desempeño general de la legislatura actual es muy similar a la anterior: en ambos casos el número de votaciones con resultados positivos (aprobadas) es cercano al 80%. La razón fundamental de esa eficiencia es que, a pesar de la fragmentación de partidos, buena parte de los bloques políticos han actuado de manera coherente.

Esa coherencia, sin embargo, no es solo a nivel de partido, sino más bien a nivel de bancadas. Esto reduce la complejidad de la fragmentación. El análisis de las votaciones realizada muestra que los 21 partidos de la actual legislatura se convierten en 11 bloques decisión organizados en bancadas (sin considerar el comité independiente).

A continuación, se presenta un cuadro de coherencia de bancadas de acuerdo con las votaciones entre marzo 2022 y enero 2023.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos FONDECYT  1211297

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Ahora bien, las bancadas tienen mucha influencia en las decisiones del Ejecutivo. Algunas investigaciones sobre cómo ocurre esta influencia sugieren que la generación de mayorías en el Congreso se consigue negociando cargos de gobierno. En la ciencia política esta estrategia recibe el nombre de “cálculo presidencial”[5] y consiste en que el gobierno, a través del equilibrio en el gabinete, construye bloques de partidos afines en el Congreso y mantiene el control parlamentario. En ese cálculo se busca ampliar la coalición oficialista dentro del congreso. Mientras mayor es tu coalición, menor es la necesidad de realizar transacciones particulares. En cambio, si tu coalición leal no logra conseguir las mayorías, debes acudir a partidos menos leales, pero más proclives al gobierno (transaccionales). Por otro lado, se observan fuerzas de partidos opositores y opositores extremos que suelen votar de manera distinta a las propuestas de gobierno. Finalmente, en medio del oficialismo y la oposición, siempre existe grupo inestable que pivotea y chantajea a los gobiernos producto de su baja adherencia ideológica y su capacidad de inclinar la balanza de las decisiones. Actualmente, se puede observar que las 11 bancadas se reducen en estas 5 categorías de comportamiento.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos FONDECYT  1211297

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De esos cinco tipos de comportamientos, el grupo que más ha crecido respecto a legislaturas anteriores es aquél que tiene un comportamiento de chantaje. Este término es un concepto acuñado por Sartori[6] que guarda relación con grupos que buscan romper el sistema de toma decisiones dentro del juego político. Para su opinión esto es básicamente un grupo con capacidad de veto y bloqueo en las decisiones. Actualmente quienes integran este grupo han sido el principal problema para asegurar las mayorías, particularmente por la fuga de parlamentarios demócrata cristianos que eran considerados transaccionales al comité del Partido de la Gente.

En conclusión, como dijo Sartori, sacar deducciones de bloqueo e inestabilidad sólo a partir de contar partidos es un error de apreciación importante. Un sistema fragmentado no necesariamente es ingobernable. Más importante es saber cuán coherentes son esos partidos y qué conducta tienen sus parlamentarios. Actualmente, el problema se manifiesta en grupos emergentes que han asumido roles de bloqueo y chantaje y con baja coherencia partidaria. En particular, grupos escindidos de sus partidos y que se acoplan a una bancada ya escindida como el Partido de la Gente. Desde mi punto de vista, esto es mucho más clave de solucionar que generar barreras y sólo reducir por reducir.

¿Qué hacer entonces?

Ante el diagnóstico de la fragmentación y dificultades de gobernabilidad, la subcomisión de sistema político propuso las primeras medidas de consenso que, actualmente, están siendo sometidas a debate. Antes de la publicación de esta columna, tuve la oportunidad de exponer algunos elementos que consideré relevantes y que han sido acogidos en enmiendas recién presentadas[7]. En términos generales las propuestas son:

1. La regulación del régimen electoral, es decir, guiños constitucionales a normas de regulación de financiamiento, organización y fortalecimiento de los partidos, además de elementos relacionados con la forma de presentación de las candidaturas.
2. La regulación respecto del sistema de conversión de votos en escaños, es decir, analizar el sistema electoral y proponer tipo de listas, fórmulas y magnitudes. Dentro de esta dimensión, la conversación más importante ha sido la definición de un umbral de 5% del total de sufragios a nivel nacional para la asignación de escaños.
3. La regulación de la coherencia partidaria a través del escaño, órdenes de partido, entre otras medidas.
4. La regulación del Congreso mediante su organización

En lo que sigue me abocaré sucintamente en observar dos medidas que pueden cambiar el rumbo del diseño político del país:

i) El umbral de votación

y ii) La regla de coherencia partidaria a través del escaño.

El umbral de votación

Respecto al umbral de votación, la subcomisión de sistema político de la comisión de expertos del proceso constitucional ha propuesto que sólo los partidos que superen el 5% de los sufragios a nivel nacional podrán tener derecho a curules dentro del Congreso. Esta medida es muy drástica considerando lo que en las elecciones de 2021 apenas 6 partidos superaron esa barrera. La justificación para su implementación es que condiciones como esa, forzaría a colectivos pequeños a fusionarse.

Los umbrales son una buena medida para listas cerradas con prohibición de pactos (que es otra propuesta en discusión por parte de la subcomisión), pero algo más complejas cuando se deja abierta la participación de independientes y se permite generar coaliciones electorales (que también está en discusión). En ese tira y afloja lo más probable es que se mantenga el tipo de lista con modificaciones a las magnitudes. Es decir, que se rebaje el número de cargos o escaños por distrito o circunscripción. Sin embargo, también puede ocurrir que se delegue su completa formulación a una ley. Esto porque el espacio de discusión constitucional no tiene las herramientas necesarias para organizar diseños electorales complejos o establecer marcos coherentes en un entramado diverso de reglas electorales.

Desde mi punto de vista, conseguir que el umbral sea operativo requiere de otro criterio además del electoral: el criterio de representación. Es necesario que este último criterio sea considerado como una excepción al umbral electoral, definiendo como excepción el 5% de los escaños (8 diputados por partido). Creo firmemente que tan importante como la cantidad de votos recibidos es el número de escaños obtenidos por el partido. Aquello ya lo consagra la ley en los criterios de disolución de los partidos y no encuentro mucha razón para que no se considere en la asignación de representantes del legislativo[8]. En un ejercicio sobre resultados del 2021, para poner a prueba la regla del umbral del 5% con la excepción de excluir de la barrera a aquellos partidos con 8 o más escaños, podemos constatar que, además de los 5 partidos que ingresan por superar la barrera del 5% de los votos (UDI, RN, PDG, PS y Republicanos), también lograrían escaños de representación de 8 escaños, otros partidos como Revolución Democrática, Convergencia Social o el Partido Demócrata Cristiano. El Partido por la Democracia (PPD), en cambio, habría estado a un escaño de conseguir su ingreso. Obviamente que la composición de un Congreso con 8 o 9 partidos fuertes, es un número más acorde con la realidad chilena.

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Partidos que superaron la barrera electoral del 5% en elecciones 2021	Partidos que no superaron la barrera electoral del 5% en elecciones 2021, pero obtuvieron el 5% de los escaños (8 escaños)
Unión Demócrata Independiente, Renovación Nacional, Republicano, Partido de la Gente, Partido Comunista y Partido Socialista.	Convergencia Social, Revolución Democrática y Democracia Cristiana.

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coherencia partidaria a través del escaño

La propuesta de la comisión experta aborda el problema de la disciplina y coherencia partidaria a través del escaño. En términos simples, busca generar desincentivos al “transfuguismo político”, estableciendo normas de cesación en el cargo de diputado o senador “por la renuncia o expulsión al partido que hubiere declarado su candidatura”.

Desde mi punto de vista, esta norma es clave para evitar aventuras personales dentro del Congreso y coherente incluso con el sistema electoral actual. En efecto, el problema del personalismo no se origina en el sistema electoral, sino en la creencia que la legitimidad del cargo está en el candidato y no en los pactos y partidos. Es más, en términos concretos el efecto mecánico del sistema electoral que nos rige es de un tipo de lista cerrada, que es la cerrada no bloqueada[9]. La forma de conversión de votos en escaños (que en este caso se llama “triple-simultánea”: pacto-partido-votante), privilegia listas y partidos antes que los candidatos. Así, técnicamente el voto del elector es, en términos de preferencia, sobre las listas y los partidos; el voto al candidato es simplemente un mandato de orden de distribución de los escaños ganados por la lista y los partidos dentro de esa lista. Ahora bien, la lista puede incorporar independientes patrocinados por partidos, así como también da la posibilidad que se postulen independientes. Precisamente esa posibilidad es la que ha primado para que el sistema sea llamado de lista abierta.

Durante la actual legislatura, las incoherencias relacionadas con el voto y el escaño se han producido de distintas maneras. Veamos algunas de ellas observadas en 23 parlamentarios actualmente en ejercicio:

• El/La parlamentario/a militante que renuncia al partido o es expulsado.

La propuesta de la comisión apunta fundamentalmente a esta situación. En los numerales 10 y 11 del artículo 21 de la primera iniciativa de propuesta,[10] se sostiene como causal de cesación del cargo, la renuncia al partido o su expulsión. Actualmente existen 13 parlamentarios en esa condición, la gran mayoría vinculado a renuncias.  Lo interesante es que 10 de estos 13 se cambiaron de bancada luego de la renuncia, distribuyéndose en el Comité Partido de la Gente e Independientes (3 Ex DC, 1 Ex Republicano y 1 ex RN)          y el Comité Social Cristiano e Independientes (1 ex RN, 1 Ex Republicano y 3 Ex Partido de Gente). Los tres que quedan o bien se quedaron sin bancada o se cambiaron a un partido perteneciente a la misma bancada.

• El/La parlamentario/a militante cuyo partido se disuelve.

Este caso particular no es abordado por la comisión, pero tentativamente se puede resolver por las reglas de umbral. Actualmente existen 7 parlamentarios cuya organización fue disuelta por no alcanzar los requisitos electorales mínimos. Parlamentarios de partidos con pocos escaños como el PH, Centro Unido, Ciudadanos o el Partido Conservador Cristiano, se han anexado a otras bancadas o conservan su condición de independientes.

• El/La parlamentario/a independiente electo/a en la lista de un partido, pero que no sigue en la bancada del partido.

Actualmente existen 3 diputadas en esa condición debido a que decidieron no continuar coordinando con el partido Comunes.  Dos de esos parlamentarios crearon el partido Acción Humanista luego de ser electos como independientes por Comunes. Incluso su partido es reconocido como unidad dentro de la bancada que integra, a pesar de que nunca fue parte de la competencia electoral.

• El/La parlamentario/a independiente electo/a como independiente pero que integra una bancada partidaria.

El sistema electoral con magnitudes medianas inhibe la presentación de independientes. En las elecciones de 2021 se presentaron 8 candidatos siendo electo solo 1. Este parlamentario se integró a la bancada PPD y puede ser otro caso de incoherencia entre el escaño y el voto.

Estos tipos de incoherencias hacen muy difícil que las normas presentadas sólo se basen en partidos, en especial atendiendo que, en la misma propuesta, los números 5 y 6 del artículo 5 ya considera a los independientes como actores válidos dentro del juego político. Esto, sumado a que el comportamiento de los partidos se organiza en bancadas más que una estructura partidaria organizada. En consecuencia, la regulación de la coherencia de los escaños con el resultado electoral tiene mucho más que ver con la regulación de la organización de los partidos dentro del Congreso. Es decir, una ley que regule la coordinación y coherencia electoral de las bancadas. 

Como conclusión ¿Es posible avanzar hacia una ley de bancadas?

En esta columna he intentado avanzar en un ejercicio de construcción colaborativa a las propuestas entregadas por la comisión de expertos. Sin embargo, desde mi punto de vista, regular los vicios del transfuguismo personalista es clave para evitar que existan grupos numerosos que puedan chantajear la dinámica del proceso legislativo.

En ese sentido, creo que el gran problema del comportamiento legislativo es el tránsito, sin sanción, de los parlamentarios de una bancada a otra. Precisamente ese tránsito es el principal problema de la estabilidad de las decisiones y la eficiencia legislativa. En efecto, las bancadas son instancias importantes de coordinación legislativa que no deben ser entregadas a regulaciones reglamentarias internas. Actualmente, el trabajo de las bancadas y comités se sujetan a un reglamento que establece criterios de integración y discusión, además de tareas como aprobación de tablas, viajes oficiales y normas de conducta básica de sus miembros.  Obviamente, el reglamento no se hace cargo de la disciplina de sus miembros y de sus decisiones. Tampoco de la coherencia de los resultados electorales con la composición e integración de las bancadas. Este tipo de cuestiones debieran ser adoptadas en una ley específica o integrada a leyes como las del Congreso Nacional o la ley de partidos.

Discutir sobre una ley de bancadas ayudaría a mejorar las prácticas de los partidos en el congreso. Algo parecido hizo Colombia el año 2005 con la ley 974. En los pocos estudios que existen al respecto, los parlamentarios han señalado que esta ley sí ha fomentado la disciplina dentro del Congreso, a pesar de la variedad de prácticas parlamentarias y de los partidos. En un estudio de revisión del funcionamiento de esta ley desde 2005 a 2016, llevada a cabo por la Universidad de los Andes en Bogotá[11], se establece que la ley ayudó a organizar un “sistema de partidos atomizado”, causando “un impacto favorable producto de la articulación y coordinación de los integrantes.”

En consecuencia, la organización de bancadas en un rango de ley puede ser beneficioso para la disciplina y coordinación de los parlamentarios. Pues bien, sin realizar un ejercicio sistemático, considero que los temas que debieran considerarse deben estar relacionados con la coherencia entre el resultado de escaños y conformación de bancadas, los mecanismos de toma de decisiones, la disciplina ante esas decisiones, además de las faltas y sanciones. Estos temas ya han sido discutidos a nivel de cámara de diputados, producto de la necesidad de modernizar el Congreso en sus procesos de toma de decisión y actuación ética. 

El debate constitucional tiene ya muchos años en Chile. En cada proceso, los énfasis han sido distintos. Hoy la conversación se ha centrado en fortalecer a los partidos, situación muy lógica ya que los expertos son representantes de estas organizaciones. Sin embargo, aún falta conocer la conformación del Consejo Constitucional luego de las elecciones el 7 de mayo. La clave será si este consejo mantiene el énfasis de la comisión de expertos o cambia hacia otras alternativas. Todo depende si la relación de fuerzas dentro de ese órgano deliberativo sea similar a la conformación actual de esta comisión, o si otros movimientos políticos que hasta ahora no han participado, tomen fuerza en la nueva discusión. Los resultados están por verse.