Estudio sobre la tolerancia a la desviación de las normas muestra cuándo los ciudadanos consideran legítimo driblear una regla municipal y cuándo lo consideran corrupción.

Lea aquí la introducción de la serie: ¿Por qué votamos por corruptos?

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Hay cosas que algunas personas consideran incorrectas y que igual hacen -sin por ello sentirse corruptas- y sin tampoco dejar de creer que lo que hicieron es indebido, sobre todo cuando otro se beneficia de ello.

Por supuesto, mirado desde afuera, ese comportamiento tiende a verse como puro y simple cinismo. Pero si la persona que lo juzga así hiciera memoria, probablemente recordaría la frustrante experiencia de lidiar con un funcionario apegado a la letra de la norma, o con una funcionaria que no entiende las circunstancias especiales del caso que se le presenta y que por lo tanto, aplica el reglamento de una manera que no es ni criteriosa ni justa, aunque pueda ser legal.

Lo cierto es que cuando acudimos a un servicio público o a una municipalidad sabemos que el funcionario público tiene un margen de discrecionalidad que es parte de su desempeño.[1] Y, por lo tanto, esperamos que se apegue a las normas, pero también, que si ese apego conduce a una situación absurda, injusta o indeseable, se rija por los códigos no escritos que lo autorizan a “driblear” la norma.[2]

Esta esperanza, que es entendible, nos adentra en un terreno resbaladizo, de bordes confusos, donde lo que puede verse como “sentido común” y “criterio”, también podría leerse como corrupción.

Durante julio y agosto de 2024, 1.223 usuarios de servicios municipales de todo el país participaron en un experimento para poner a prueba la probabilidad, la honestidad y la justicia de romper una norma.[3] Uno de los objetivos de este estudio fue determinar cuáles  “dribleos” a la ley parecen correctos o tolerables tanto a usuarios como a funcionarios municipales; y cuáles son evaluados como corruptos. También examinamos las razones que llevan a los usuarios a esperar que un funcionario se aparte de la norma y si esas razones son las mismas que llevan al funcionario a tomar un desvío.

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“La conjetura general de nuestra investigación es que los ciudadanos justifican saltarse algunas reglas cuando las razones son adecuadas”

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La importancia de hacer estas preguntas estriba en que las municipalidades son la principal puerta de acceso a beneficios sociales. Aún más, para los grupos vulnerables las municipalidades son clave en la propia subsistencia. Sin embargo, la legitimidad que tienen estas entidades se ubica en niveles bajos. En los últimos dos años, de acuerdo con la encuesta CEP, alrededor de un 75% de la población dice tener poca o ninguna confianza en las municipalidades, un nivel que, con la excepción de 2019, se observa desde 2011. La acusación de la corrupción incide fuertemente en esta pérdida de legitimidad, pero no es tan claro qué es exactamente lo que los usuarios y funcionarios entienden por un comportamiento corrupto, y por lo tanto las medidas para enfrentar el problema pueden terminar dirigiéndose a aspectos que no son los que importan.

Los datos recabados en este estudio sugieren que la legitimidad del aparato público queda en entredicho cuando la justificación para tomar un desvío a la norma se debe al clientelismo, es decir, cuando la acción municipal se pone al servicio de intereses políticos y electorales y no de la población. En ese sentido, la conjetura general de nuestra investigación es que los ciudadanos justifican saltarse algunas reglas cuando las razones son adecuadas.[4] Eso explicaría que los usuarios usen un criterio flexible frente al cumplimiento de la norma. Ese criterio distingue algunas situaciones en las que a veces se puede ablandar la aplicación de la ley sin que ello sea visto como corrupto o injusto.

En esta primera columna se presentarán los resultados del estudio hecho sobre los usuarios del sistema. En la segunda columna se examinará la mirada que tienen, sobre este asunto, los funcionarios públicos. Y en una última columna se abordarán las razones que llevan a los ciudadanos y ciudadanas a aceptar comportamientos de clara corrupción en sus candidatos.

VOTÉ POR EL ALCALDE

El estudio usó una metodología experimental conocida como «encuesta de viñetas», donde los participantes se enfrentan a una situación descrita en un recuadro.[5] Por supuesto, en la vida real las interacciones son mucho menos esquemáticas que las viñetas, por lo que estas sólo buscan hacer verosímil una situación.[6] Un aspecto a tener en cuenta es que estos experimentos, a diferencia de los estudios de opinión, no buscan generalizar los resultados a toda la población, sino identificar los mecanismos que  producen un determinado resultado, en este caso, el quebrantamiento de una norma.

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“No se considera corrupción si el funcionario es flexible atendiendo a la necesidad económica de la familia. En cambio el clientelismo sí se asocia con corrupción e injusticia, dado que favorece a unos pocos de forma deshonesta”

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La viñeta que se usó describe la interacción entre un funcionario municipal y una adulta mayor que solicita un permiso para instalar un pequeño comercio ambulante. La respuesta del funcionario es que no puede entregarle el permiso pues no cuenta con toda la documentación requerida. La usuaria replica entonces de cuatro maneras: reitera la solicitud, (“por favor señor, necesito el permiso”); apela a la flexibilidad del funcionario (“me falta el carnet al día, no más”); hace ver la necesidad económica de su familia (“mi familia depende de este trabajo”) y, finalmente, señala que trabajó en la campaña del alcalde (clientelismo).

Frente a esta situación se le pidió al encuestado que, a partir de su propia experiencia, conteste tres preguntas:

1.¿Qué tan probable es que el funcionario haga el favor que se le pide (0 = nada probable, 10= muy probable)

2. ¿Cuán honesto es hacer el favor? (0 = totalmente corrupto, 10= totalmente honesto)

3. ¿Cuán justo es el favor que se pide? (0= muy injusto, 10= completamente justo)

Las tablas 1 y 2 muestran las medias de los factores explicativos de los aspectos evaluados por los usuarios.

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TABLA 1

Media según argumento de la usuaria en las dimensiones evaluadas

Argumento usado para insistir	Probabilidad	Justicia	Honestidad
Solamente insiste	3.3	3.4	3.1
Hace ver su necesidad económica	3.9	4.0	3.4
Pide flexibilidad al funcionario	4.4	4.2	3.8
Hace notar su cercanía al alcalde	4.3	3.1	2.8

La Tabla 1 muestra las medias según los argumentos utilizados por la usuaria al insistir en su pedido. La insistencia sin argumentar sirve como línea de base. La fuerza y dirección de los efectos se pueden apreciar por la desviación de las medias respecto de esta referencia.

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TABLA 2

Media según tipo de funcionario en las dimensiones evaluadas

Tipo de funcionario	Probabilidad	Justicia	Honestidad
De carrera	3.7	3.5	3.1
Nombrado recientemente	4.2	3.6	3.2

La Tabla 2 muestra las medias según el tipo de funcionario. El contraste entre un funcionario de carrera y uno nombrado recientemente por el alcalde busca captar el efecto de los operadores políticos.

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La Tabla 1 muestra efectos significativos de las narrativas de la usuaria en todos los aspectos considerados, con variaciones en su fuerza y dirección. La probabilidad de que el funcionario acceda a la petición se incrementa con cualquier argumento, comparado con la simple insistencia, especialmente los que apelan a la flexibilidad del funcionario y el clientelismo. En lo referido a la justicia y la honestidad de acceder a la petición de la usuaria, aparece un contraste entre el argumento clientelista y el resto. Acceder a la petición por razones de flexibilidad o necesidad económica está por sobre la categoría de control, lo cual indica que se le considera justo y honesto. En cambio, el argumento clientelista se ubica por debajo de la categoría de control, lo cual indica que la decisión basada en este criterio se considera injusta y corrupta.

El efecto del tipo de funcionario no es significativo en términos estadísticos, a pesar de que los usuarios creen que hay más probabilidad de acceder a la petición con los funcionarios más nuevos. En el análisis estadístico se probó la interacción entre el tipo de funcionario y el argumento, lo cual tampoco resultó significativo.[7]

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“El desafío para recuperar la legitimidad de los servicios locales consiste en establecer reglas consensuadas y eficaces cuya aplicación sea evidentemente pareja para todos”

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En cuanto a la probabilidad de lograr que el funcionario haga el favor, el principal resultado del estudio es que, para los usuarios, cualquier argumento adicional que utilice la mujer de la viñeta mejora la probabilidad de una respuesta favorable. Ello refleja que la relación entre vecinos y funcionarios está lejos de ser vista como un vínculo impersonal, de aplicación legal estricta, sino que ambos intervienen activamente en el resultado del trámite.

Un segundo resultado importante es que para los participantes el argumento más débil es la necesidad económica de la usuaria. La demanda de flexibilidad junto con el clientelismo se consideran argumentos con posibilidad de lograr que el funcionario haga una excepción. Vale decir, la necesidad material aparece como un argumento débil para lograr una aplicación más relajada de la norma, y resulta más eficaz apelar a la flexibilidad del funcionarios o reclamar el privilegio que da la proximidad con el alcalde o alcaldesa.

Sobre la honestidad y justicia de acceder a la solicitud los resultados muestran un contraste claro: no se considera corrupción si el funcionario es flexible atendiendo a la necesidad económica de la familia o a un imprevisto. En cambio el clientelismo sí se asocia con corrupción e injusticia, dado que favorece a unos pocos de forma deshonesta.

En suma, la interacción entre usuarios y funcionarios puede cambiar el resultado de una gestión, dependiendo de que la usuaria provea un contexto argumental aceptable para el funcionario. Sin embargo, no cualquier razón resulta válida. En particular, el clientelismo, que aumenta la probabilidad de un resultado favorable, se evalúa como deshonesto e injusto.

Los resultados son estadísticamente significativos y suficientemente robustos como para mantenerse después de los diferentes controles estadísticos. La reacción frente a la viñeta refleja la percepción de los usuarios, independiente de la edad, sexo, educación o región de residencia, así como orientaciones políticas y el respaldo a la democracia. Por cierto, los factores sociodemográficos y las orientaciones políticas tienen efectos sobre la percepción de quebrantamiento de la norma, pero no anulan el mecanismo discursivo que el experimento puso a prueba.[8]

IMPLICANCIAS

Si bien el objetivo de un estudio experimental no es hacer generalizaciones sobre la población, dado que se aplicó en varias comunas, este estudio refleja, en alguna medida, la percepción general del funcionamiento de las municipalidades.

 A continuación y pese a lo anterior, se proponen algunas generalizaciones que cuentan con evidencia de validez externa.

Hay razones legítimas para no respetar una norma: la flexibilidad de los funcionarios en casos justificados y la necesidad económica de la usuaria. Cuando aparecen estos argumentos, el incremento en la probabilidad de que se haga una excepción va asociado con percepciones de honestidad y justicia. Por contraste, el clientelismo, aunque incrementa la probabilidad de que no se respeten las normas, no lo justifica, pues se considera la razón más deshonesta.

La asociación entre la provisión de servicios y el clientelismo es el principal factor que resta legitimidad a las municipalidades. Los usuarios no consideran deshonesto que un funcionario sea flexible en la aplicación de la norma si ello lleva a una mayor justicia. Lo que no aceptan es que tal flexibilidad vaya acompañada por favoritismo a las personas políticamente leales. La calificación de deshonesta para las prácticas clientelistas establece, en la visión de los usuarios, una gradiente que lleva a la corrupción. No así en los otros casos, donde la flexibilidad o la empatía del funcionario se consideran parte del ejercicio legítimo de sus atribuciones.

El desafío para recuperar la legitimidad de los servicios locales consiste entonces en establecer reglas consensuadas y eficaces para el acceso y distribución de los recursos; reglas cuya aplicación sea evidentemente pareja para todos. Son iniciativas al alcance de las autoridades, como contar con un sistema único para reservar horas de atención en servicios de salud, que sea conocido por los usuarios y que no deje lugar a dudas de su transparencia.

El estudio hace ver que en la modernización y la mejora de la calidad de los servicios públicos el punto débil no son los funcionarios, sino la ausencia de instituciones que canalicen la entrega de los servicios. En tales condiciones, los funcionarios deben actuar para compensar regulaciones y procedimientos que dificultan el acceso de los usuarios a los servicios y recursos disponibles en el municipio. La multitud de controles y metas de productividad que se aplican a los funcionarios tienen poco efecto sobre la legitimidad de las municipalidades, que siguen siendo vistas como un mundo donde vale más tener el contacto adecuado, que una garantía del derecho a servicios justos y eficientes.

En la próxima columna revisaremos la operación de los mecanismos que evaluaron los usuarios de acuerdo con la visión que poseen los funcionarios «desde el otro lado de la ventanilla». Adelantemos que las visiones de usuarios y funcionarios son, en general, convergentes y las segundas aportan precisiones y experiencia a la encuesta realizada entre los usuarios.

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