Ilustración: Leo Camus

Hacia un pacto tributario de mediano plazo

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El futuro gobierno de Gabriel Boric tiene como una de sus prioridades una reforma tributaria que espera recaudar 5 puntos del PIB en cuatro años. Sin embargo, el sistema tributario chileno tiene desafíos que exceden esos objetivos recaudatorios. Los autores proponen que en lugar de una reforma más -la cuarta en cuatro sucesivos gobiernos-, se avance en un pacto de mediano plazo que aborde la simpleza del sistema y estructura de impuestos, la justicia, los impuestos verdes y la necesidad de un sistema tributario que impulse la inversión, entre otros temas.


Una de las principales reformas contenidas en el programa del Presidente electo Gabriel Boric es una reforma tributaria que promete recaudar 5 puntos del PIB en un plazo de cuatro años, y 8 puntos en un plazo de ocho años. Es evidente la necesidad de mayor recaudación debido a la débil situación fiscal, las fisuras que dejará la pandemia y la necesidad de avanzar en reformas sociales que deben ser financiadas a través de ingresos permanentes y no a costa de déficits y deuda, a la larga insostenibles. Sin embargo, este desafío recaudatorio debe combinarse con mayor inversión y crecimiento y estabilidad en las reglas del juego para la próxima década. Para ello necesitamos un pacto tributario duradero que, al mismo tiempo que recaude más, entregue certezas para la inversión y el crecimiento en momentos de alta incertidumbre.

Proponemos que, en lugar de una reforma tributaria -acelerada y al calor de las necesidades de corto plazo- se retome el trabajo de la comisión Vergara para plasmar una hoja de ruta o pacto tributario de mediano plazo que incorpore elementos como la brecha de carga tributaria respecto a economías de referencia; el peso relativo de los distintos impuestos; su rol en la disminución de la desigualdad; la justicia tributaria en términos de progresividad y equidad horizontal, la eliminación de regímenes especiales sin fundamento, el combate a la evasión, así como la necesidad de  avanzar en impuestos verdes, fundamentales en  la lucha contra el cambio climático y la promoción de energías limpias.

¿Por qué un pacto y no una reforma?

Los eventos de fines de 2019 pusieron de relieve demandas sociales a ser abordadas y canalizadas de forma decidida pero sostenible. Junto con esto, la pandemia Covid-19 ha derivado en gastos fiscales extraordinarios que se traducen en déficits fiscales inéditos (déficit estructural de 11,4% del PIB para 2021) y un incremento muy relevante de la deuda pública (38,7% del PIB para 2021) que compromete a las generaciones futuras.[1] A ello se suma un escenario económico en extremo complejo, incluyendo altas tasas de inflación, una caída proyectada en inversión y mayores dificultades de financiamiento a empresas, lo que se traduce en un menor crecimiento económico.

Los desafíos descritos hacen indispensable volver a respetar el sano principio que ha guiado nuestra política fiscal según el cual los gastos permanentes deben ser financiados con ingresos permanentes.

Pese a que en los últimos años ha habido una serie de reformas tributarias, el sistema chileno tiene una serie de problemas más de fondo. Por ejemplo, altos niveles de evasión; la existencia de regímenes especiales (exenciones) de poca justificación económica y social, y una dependencia excesiva de impuestos al consumo vis-à-vis impuestos personales. Por lo tanto, creemos que ha llegado el momento de tener una mirada compartida sobre nuestro sistema tributario de mediano plazo, lo que supone avanzar, no en una reforma tributaria más, sino en un pacto tributario que, por un lado, sea capaz de allegar mayor recaudación en el tiempo y, además, provea incentivos a la inversión.

Algunos hechos estilizados sobre nuestro sistema tributario

La carga tributaria de Chile (neta de seguridad social, para tomar una métrica que nos permita comparar comparables[2]) es del orden de 5 puntos porcentuales menor que el promedio OECD y, desde el año 2000, se sitúa en torno al promedio esperado para su nivel de ingresos.


Figura 1

Relación entre PIB per cápita y carga tributaria en países OCDE

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OCDE Revenue Statistics Database y World Bank DataBank.

Segundo, en nuestro país el peso del IVA sobre la recaudación total es bastante mayor que el promedio de los países OCDE. Consecuentemente, el peso de los impuestos al ingreso (empresas y personas) es menor.

Tercero, en Chile el porcentaje del ingreso total que recibe el 1% de más altos ingresos está en torno al 23%, por encima de los países OCDE, cercana al promedio mundial y más baja que el promedio para Latinoamérica.


Figura 2

Fracción del Ingreso Total que Recibe el 1% más Rico (antes de impuestos) en 2015

Fuente: World Inequality Database

Por último, mientras la tasa del IVA en Chile esta en el promedio OCDE, la tasa de impuesto a las empresas es mayor al promedio (27% vs 23,6%). Por otra parte, las tasas personales en sus tramos máximos no son más bajas que las de la OCDE, siendo incluso superiores a las de varios países miembro.

Todo lo anterior muestra que, si bien las tasas de carátula de nuestros principales impuestos no son bajas -comparadas con la OCDE- recaudamos proporcionalmente bastante menos. Esto sugiere que debemos mejorar en aspectos como la elusión, evasión y la existencia de una reducida base de contribuyentes a nivel de renta.

Principios para un sistema tributario de largo plazo

A continuación, enumeramos cuatro principios básicos que consideramos valiosos para guiar la discusión de un pacto como el que proponemos. Si acordamos grandes principios y objetivos detrás de estos, enseguida será más fácil definir los instrumentos más adecuados para honrar esos principios y objetivos.

  1. Simpleza: un buen sistema tributario debiera ser fácil de entender y de navegar, asegurando su cumplimiento sin la necesidad de tener que contar con un ejército de abogados o contadores. Un sistema más simple tiene la virtud de ser también es más fácil de fiscalizar y más difícil de evadir.
  2. Justicia: se debe reivindicar el principio de equidad vertical con impuestos progresivos (quien gane más pague proporcionalmente más). Un segundo principio de justicia es el de equidad horizontal, según el cual dos personas que ganan lo mismo, independientemente de su fuente de ingreso, deben pagar lo mismo. Hay, además, razones de justicia (y también de eficiencia) para que el sistema grave las externalidades negativas, por ejemplo, en materia de energías contaminantes en el contexto de la indispensable lucha contra el cambio climático. Ello requiere de impuestos verdes que permitan internalizar el verdadero costo de esas energías, desalentar el uso de las contaminantes y generadores de CO2, e incentivar el uso de energías limpias.
  3. Eficiencia: Un sistema tributario debe ofrecer la menor cantidad posible de tratamientos diferenciados y exenciones que, además de resultar injustas, distorsionan la asignación de recursos. A su vez, como ya se indicó, debe abordar, a través de impuestos pigouvianos, fallas de mercado como las externalidades negativas.
  4. Inversión: El sistema tributario debiera promover la inversión, no penalizar el ahorro y la reinversión y, al mismo tiempo, requiere estabilidad en las reglas fundamentales de forma tal de disminuir la incertidumbre.

Propuestas para un pacto tributario de mediano y largo plazo

A diferencia de una reforma tributaria -que suele enfocarse en puntos adicionales a recaudar- un pacto tributario busca refrendar elementos tanto o más importantes: estructura tributaria, simpleza del sistema, justicia tributaria e impuestos verdes, incentivos a la inversión, estabilidad en las reglas, entre otros.

Lo primero que debiera considerar un pacto tributario, es definir una brecha de carga tributaria respecto a un indicador referencial y luego su trayectoria de cierre en función del crecimiento económico futuro. Como se mostró en la sección anterior, la brecha de recaudación (neta de seguridad social) que nos separa del promedio OCDE es de aproximadamente cinco puntos del PIB, mientras que la de ingresos per cápita alcanza los US$ 17.000 anuales. El pacto tributario que proponemos debiera tener como objetivo cerrar ambas brechas.

Junto con esto, es necesario analizar en detalle la estructura tributaria de países que han logrado combinar mayor recaudación tributaria con altas tasas de crecimiento económico como Nueva Zelanda, Australia, Irlanda, entre otros. El análisis debería enfocarse especialmente en las bases de tributación, en los espacios de elusión y regímenes de excepción y en el combate de la evasión, y menos en las tasas de carátula de los diversos impuestos, toda vez que estas últimas ya son relativamente altas desde una perspectiva comparada. Esta referencia a la base de tributación es particularmente pertinente a nivel de los impuestos al ingreso, de forma tal de identificar qué parte de la menor recaudación de Chile proviene de una base estrecha de contribuyentes y qué parte de tasas de impuestos.

Debemos avanzar decididamente en la modificación o eliminación de aquellas exenciones o regímenes especiales vigentes, privilegios tributarios que reducen la recaudación tributaria y benefician a ciertos grupos de contribuyentes, sin justificación social y/o económica. Durante 2020 el Ministerio de Hacienda – junto al FMI y la OCDE – realizó un detallado trabajo en materia de exenciones y una comisión transversal de economistas liderada por Rodrigo Vergara hizo una acabada propuesta de reforma en la materia. Recabando esta experiencia, el centro de estudios Horizontal estimó que la eliminación de las 10 exenciones tributarias más importantes, podrían aumentar la recaudación del fisco en US$ 3.000 millones aproximadamente.

En minería, la expiración de gran parte de los pactos de invariabilidad tributaria en 2023 abre una oportunidad para recaudar más, pero ello debe ir de la mano de más y mejor minería (más verde y sustentable), no menos. En este sentido, un nuevo royalty como el impulsado por un grupo de parlamentarios de izquierda (Boletín 12093-08), no cumple con estos requisitos: su tramitación ha estado cruzada por demandas coyunturales y plantea una tasa exclusiva sobre el nivel de ventas de entre 2% y 32%, dependiendo del precio.[3] Por su parte, el programa del Presidente Boric contempla un royalty que espera recaudar un 1% del PIB, pudiendo elevar la tasa de impuesto total efectiva de una minera a un 79%.[4]

Creemos también que la discusión tributaria en torno a la minería no debería centrarse solo en un royalty, sino que también en instrumentos como las patentes de exploración y explotación mineras. Hoy los costos de estas patentes son bajos en comparación a otros países mineros como Australia o Canadá, inhibiendo la entrada de nuevos actores y favoreciendo la especulación y acaparamiento[5]. En resumen, debemos avanzar hacia una minería sustentable, con impuestos verdes que graven externalidades y asegurando siempre que sea competitiva frente a distritos mineros con los que compite en inversión.

El sistema tributario también debe tomar en consideración la crisis climática que atravesamos, generando los incentivos correctos para reducir las emisiones de contaminantes y hacer un uso sostenible de los recursos naturales. Debemos ocuparnos de las externalidades negativas de las emisiones de CO2 a través impuestos pigouvianos y/o compensaciones ambientales, teniendo especial cuidado en la definición de umbrales discretos, para no generar incentivos no deseados de las empresas en el margen.

Un caso particular de impuestos verdes, donde existen diferencias importantes con el resto del mundo y requiere de modificaciones, es el impuesto a los combustibles, donde Chile tiene una tasa muy baja en el impuesto al diésel respecto a los demás países en el mundo (no solo OCDE). Lo mismo ocurre respecto al impuesto al CO2. En Chile este es de US$ 5/ton, mientras que en los países OCDE alcanza valores promedio cercanos a US$30/ton. Es necesario partir por definir una trayectoria de cierre de la brecha, al tiempo que establecer una base amplia que grave toda emisión de CO2 y no solo a algunas fuentes.

Si bien la progresividad es un aspecto crucial en un sistema tributario, igualmente importante es que este sea eficiente a la hora de recaudar. Consideramos que el llamado «impuesto a los súper ricos» -contenido en el programa del presidente electo- no considera la evidencia internacional. Mientras el citado programa estima que recaudará un 1,3% del producto, en la práctica los países que lo han implementado han recaudado apenas entre un 0,1% y 0,5% del producto. Este impuesto es poco eficiente, especialmente por la dificultad de avaluar los activos que se incluyen como capital neto y por identificar donde se encuentran dichos activos[6]. No es de extrañarse, entonces, que 10 países de la OCDE hayan terminado derogando este tributo[7]. Por otra parte, las tasas de impuesto a la riqueza propuesta son equivalentes a un impuesto al ingreso asociado a esa riqueza, que puede situarse fácilmente entre 33% y 50%.[8]

Por último, se debe avanzar decididamente, utilizando tecnología, big data e inteligencia artificial, en disminuir sustancialmente la evasión. Para este fin, también proponemos modificar la doctrina actual y aumentar las sanciones penales efectivas. En lugar de que el criterio rector utilizado por defecto sea simplemente la recuperación de los montos evadidos, proponemos la formalización y persecución penal automática del infractor cuando el monto evadido esté sobre un cierto umbral. Este es un criterio, similar al que tiene el IRS de Estados Unidos, que operaría como un importante elemento disuasivo a la evasión.

Conclusión

Creemos que hoy tenemos una ventana de oportunidad para conjugar dos elementos que tradicionalmente han sido vistos como antagónicos en este tipo de debates: hay quienes creen que no es posible compatibilizar mayor recaudación fiscal con mayor desarrollo; nosotros pensamos que sí. Pero para ello necesitamos un pacto tributario duradero que, al mismo tiempo que recaude más, entregue certezas para la inversión y el crecimiento en momentos de máxima incertidumbre. Un pacto que evite que sigamos parchando el sistema tributario en cada gobierno y que nos exija tener una discusión que salga de la lógica de la inmediatez.


NOTAS Y REFERENCIAS

[1] Fuente: Informe de Finanzas Públicas 4T 2021, Dipres

[2] En la mayoría de los países OCDE, las cotizaciones de seguridad social se contabilizan como parte de los impuestos. En Chile, el gran grueso de esas cotizaciones de seguridad social se hace a través de un canal diferente. Con todo, lo relevante es que en ambos casos el dinero viene de una cotización obligatoria a las personas. Por ende, para “limpiar” las distintas formas de incorporar estas contribuciones obligatorias y hacer las cifras comparables, una posibilidad es comparar países excluyendo las cotizaciones para la seguridad social (naturalmente, otra posibilidad sería, en el caso Chileno, sumarle las cotizaciones para seguridad social que no se contabilizan como impuestos).

[3] Un royalty exclusivo sobre las ventas no considera la heterogeneidad de las distintas faenas mineras, pudiendo dejar a ciertas empresas con una carga impositiva de hasta 85%. Ver “Royalties mineros: ¿Qué dice la evidencia comparada?” de Roberto Cases, Evangelina Dardati y Daniela Leitch.

[4] En la última década, la tasa de impuesta efectiva de las empresas de la gran minería del cobre ha sido de 39,6% (impuesto corporativo, adicional e impuesto específico a la minería). A su vez, la recaudación promedio por concepto del actual impuesto específico ha sido de USD$ 380 millones, equivalentes a 4,6 puntos de la tasa de impuesto corporativa.  Llevar la recaudación anual promedio del royalty a 1% del PIB según se propone (aprox. USD$ 3.000 millones), sería equivalente a tener una tasa total de impuesto efectivo de 79%. (Fuente: cálculos propios).

[5] Productividad en la Gran Minería en Chile (2017), p. 29, Comisión Nacional de Productividad

[6] Ver “Recaudaremos más (entre los que tienen más) con un impuesto al patrimonio”, de Francisco Saffie.

[7] Finlandia (2006), Suecia (2007), Austria (1994), Alemania (1997), Dinamarca (1997), Francia (2017), Holanda (2001), Irlanda (1978), Islandia (2006) y Luxemburgo (2006)

[8] La propuesta del llamado impuesto a los “super ricos” considera una tasa de 1,5% sobre el patrimonio entre USD 5 millones y USD 22 millones y de 2,5% arriba de ese monto. Suponiendo que el impuesto se establece de forma permanente y, considerando un retorno real anual de 5% sobre ese patrimonio, las citadas tasas de impuesto son equivalentes a un impuesto sobre el flujo generado por ese patrimonio de entre 30% y 50% (1,5%/5% y 2,5%/5%, respectivamente).

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