En el origen de un problema público que puede explicarse fácilmente -acceso al agua, por ejemplo- hay sistemas hipercomplejos operando, plantea el autor de esta columna. El objeto de la política pública deben ser esas estructuras más que el problema específico, que no se puede solucionar directamente.

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Es de sentido común decir, pero también ampliamente aceptado por la disciplina del análisis de política pública, que lo que ellas hacen es solucionar problemas públicos (Subirats et all 2012). Esto es, resolver los problemas sociales que llaman a las puertas del Estado. ¿Para qué va a estar la política pública de vivienda, sino para resolver el déficit de vivienda, o la de agua sino es para solucionar los problemas de calidad y cantidad de agua?

No obstante, después de largos años de práctica e investigación en política pública y en especial en medio ambiente y desarrollo sustentable, he llegado a una conclusión distinta que he plasmado en un libro recientemente publicado por RIL Editores, denominado Un Giro Estructural a la Política Pública en Medio Ambiente (Jiliberto, 2022)[1].

La tesis central del libro es que todos los problemas públicos, incluidos los ambientales, tienen lugar en sistemas sociales no sólo hipercomplejos, sino que funcionan con lo que Maturana y Varela primero (Maturana y Varela, 1990) y Luhmann después (Luhmann, 2007) denominaron clausura operacional. Ello implica que estos sistemas no pueden ser dirigidos desde fuera, no reciben instrucciones del tipo ‘haz esto o aquello’. Se trata, en cambio, de sistemas que reaccionan a irritaciones de su entorno -un nuevo impuesto, una tasa de aparcamiento, un mayor estándar de emisión, lo que sea-, siendo el resultado final y agregado imprevisible e indescriptible desde fuera del mismo sistema. Irritar no es solucionar, claro está, pues la irritación puede resultar en un empeoramiento de la situación inicial, caso no poco frecuente en política pública.

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“El objeto efectivo de la política pública es la gestión social del problema de primer orden”

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La pregunta central es, entonces, ¿qué hace la política pública si no puede intervenir fácticamente en los problemas y resolverlos? Una primera respuesta es afirmar que las políticas públicas no solucionan problemas de primer orden, sino que de segundo orden. Expliquemos esto.

La dificultad de acceder a los sistemas sociales donde se originan los problemas públicos se traduce en que la política pública no puede preocuparse únicamente de lo que pudiera entenderse como una solución del problema de primer orden, digamos, el déficit de vivienda. Es decir, la política pública no puede centrarse en la construcción de viviendas, porque en cuanto trata de hacer eso se encuentra con un sinnúmero de condicionantes o factores habilitantes para lograrlo. Requiere encontrar suelo a un precio razonable; requiere un marco legal para actuar; si va a construir el Estado, requiere crear empresas, obtener los recursos financieros y un largo etcétera. Así, la política pública debe abordar ese conjunto de factores que permiten al menos pensar en solucionar el problema de primer orden. De esta manera, la política pública facilita una solución de segundo orden. Si esta solución es adecuada, es probable que paulatinamente el problema de primer orden pueda resolverse. Sin embargo, esto nunca es seguro, por definición.

Es justamente esta complejidad analítica lo que explica que se catalogue a los problemas de política pública como wicked problems (Rittel y Weber, 1973) o problemas perversos o mal estructurados (Simon, 1973). Es decir, problemas difusos, complejos o hiper complejos, que, como señala el propio Rittel, se caracterizan porque, lo que sea la cuestión que trae a cuento la política pública, esa inquietud inicial no se puede definir precisamente como un problema, con una estructura de causas y efectos bien determinada.

Por esto no es de extrañar que una de las primeras tareas de la fase de formulación de una política pública sea justamente eso, definir el problema, cuestión que es el centro del debate público, porque no es para nada evidente a priori. En realidad, entonces, no es que los desafíos de política pública sean perversos o mal estructurados. Los que sí los son, son los problemas de primer orden que llaman a la política pública, los que, como señala Matus, no son aún problemas, sino mero malestar (Huertas, 1993). Pero las políticas públicas tratan de facto con problemas de segundo orden que sí se pueden describir para fundar en base a ello una acción racional.

EL PODER DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Mi tesis considera que ese conjunto de instrumentos y circunstancias con que cuenta la sociedad para dar cuenta de problemas de primer orden constituyen un sistema social de gestión, como se visualiza en la Ilustración 1. Este sistema está inmerso y enlazado con los sistemas donde emergen los problemas de primer orden (el sistema económico, educativo, de salud, entre otros). La política pública tiene el privilegio de ser la única herramienta con la que la sociedad cuenta para incidir en esos sistemas de gestión y atraerlos hacia lo que en cada momento se entiende como bien púbico o común. Por tanto, el objeto de la política pública es ese sistema social de gestión, cuyo desempeño intenta empujar hacia la consecución del bien público y la superación del problema de primer orden que originó la intervención del Estado.

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Ilustración 1

El sistema social de gestión como objeto de la política pública

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Esta propuesta teórica supone que aquello sobre lo que se debe fundar la política pública no es, como en general se piensa, un razonable diagnóstico del problema de primer orden, tarea imposible por lo demás (Wicked problems), sino uno del sistema social que emerge como solución de segundo orden a esos problemas públicos recurrentes.

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“Las políticas públicas son por definición estratégicas/estructurales más allá de sus contenidos específicos”

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Esto tiene un efecto muy significativo en la técnica de formulación de política pública pues homogeniza, al menos en su fase estratégica, su formulación. Toda política pública enfrenta, en última instancia, en tanto solución de segundo orden, un problema de gestión, y por tanto, requiere herramientas descriptivas y analíticas similares, sea una política de transporte o de vivienda, social o ambiental. De la misma manera que los artefactos analíticos del diseño estratégico en empresas son independientes de si se trata de una empresa de vehículos o de software, la descripción y modelación de problemas de política pública adquiere un estatus propio independiente de los modelos descriptivos de los problemas que pretende solucionar.

Esto en el ámbito del medio ambiente es muy relevante pues, como se asume que la política pública es un solucionador de primer orden, los modelos descriptivos dominantes que la informan responden a los distintos ámbitos del medio natural, del ciclo hidrológico, de la biodiversidad, del cambio climático, entre otros. Se trata de modelos que no incorporan sistemáticamente a la sociedad, salvo como elemento disruptor, resultando del todo incompletos para describir el objeto efectivo de la política pública, que es la gestión social del problema de primer orden.

QUÉ ES UN SISTEMA SOCIAL DE GESTIÓN

La política ambiental hace referencia a un conjunto muy complejo de sistemas. En el fondo está un sistema natural, el ciclo hidrológico, por ejemplo, que como todo sistema funciona con clausura operacional, es decir, no hay entidad que pudiera determinar su curso. Luego está la relación que la sociedad tiene con ese sistema, mediante cientos de millones de interacciones hídricas asociadas al uso y aprovechamiento del agua por agentes de un sinfín de ámbitos de producción y consumo extraordinariamente diversos, los que operan con códigos propios que corporizan su clausura operacional.

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Así, por ejemplo, las decisiones de uso de agua de un agricultor responden a un conjunto de determinantes, como la tecnología de riesgo de que dispone, el coste del agua, si lo tiene, los productos que cultiva, la calidad del suelo y su productividad, sus precios, o condiciones de comercialización, el estado del clima y una gran cantidad de otras variables que él y solo él puede integrar en un cómputo guiado por sus códigos de gestión y así tomar una decisión de uso del agua, y esto sucede con cada agricultor de forma independiente y con cualquier otro usuario del agua.

De tal forma que las respuestas que el sistema agricultor da a cualquier modificación de una de esas variables es mediada, y no puede ser de otra forma, pues ningún otro sistema puede ponerse en su lugar, por sus propios códigos de gestión. Esto no significa que ese agricultor esté ciego o sordo a las irritaciones de esas condicionantes de uso del agua, sólo implica que el modo en que el sistema agricultor responde a esas irritaciones sólo es computable por el mismo, pues de otra forma el sistema desaparecería. Así, se puede decir que el sistema funciona con clausura operacional.

Entonces, no es posible dirigir ese sistema. Finalmente está el conjunto de prescripciones de gestión que orientan esas interacciones hídricas. Ningún agente interactúa con el agua porque sí, sino que responde a un criterio de gestión, como agente productora o consumidora. Ahí y solo ahí se ancla la posibilidad de interactuar con esta complejidad sistémica. Y allí opera la política pública del agua, sobre el conjunto de determinantes de los sistemas de gestión de los millones de operadores de agua, incorporando incentivos de diversa naturaleza. Más aún, la política pública del agua, en este caso, inaugura el sistema social de gestión del agua al convertirlo en su objeto de intervención.

Ese sistema social de gestión es una entidad compuesta de múltiples y diversos elementos, desde prescripciones sobre las tecnologías de uso de agua, legislación, instituciones, costumbres, información, actores, intereses económicos, sistemas fiscalizadores, por mencionar algunos, lo que hace de esta una realidad no sólo diversa y extremadamente compleja, sino una que no se somete a una descripción simple, y menos a una escala operativa. Y esto es un reto pues no sólo se modifica el objeto de la política pública, sino que igualmente el modo de conocerlo, que ya no puede ser asumido centralmente por la epistemología que funda las ciencias normales.

Esto es de radical importancia. El sistema social de gestión solo se puede describir, y, por tanto, conocer, en su estructura. Es posible describir cómo opera un mecanismo de contaminación atmosférica, una chimenea industrial, con mucho detalle, de tal forma que la operación de ese artefacto sea el objeto de la decisión. En cambio, de un sistema social de gestión sólo se puede facilitar una descripción de su estructura, es decir, del conjunto de elementos y sus relaciones recíprocas que hacen que eso sea lo que es. Mas esa descripción estructural puede materializarse en muchas formas operativas cotidianas distintas.

SISTEMA SOCIAL DE GESTIÓN COMO OBJETO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Es aquí donde se explica el adjetivo “estructural” usado en el título de libro, pues es la descripción estructural del sistema social de gestión de los sistemas socio naturales (uso y aprovechamiento de agua, por ejemplo), desde donde es posible dar el giro estratégico a las políticas públicas para el cambio climático y el antropoceno. Y esto, por dos razones.

Una, porque al hacer del sistema social de gestión el objeto de la política pública en medio ambiente, ella se ve obligada a abordar el conjunto de condicionantes sociales del problema ambiental con absoluta independencia de su contenido material. Esto pone a la sociedad en el centro de la política de medio ambiente.

Y dos, porque al hacer del sistema social de gestión el objeto de la política pública en medio ambiente, ella se ve también obligada a mirar el problema de forma estructural, y asumir la necesidad de cambios que mejoren el desempeño de sistema, con lo que se supone debiera incentivar, como resulta urgente, modificaciones en un conjunto amplio de sistemas sociales. De esta forma las políticas públicas ambientales no sólo deviene en políticas de lo social, sino que en políticas que empujan hacia una modificación estructural de los sistemas sociales, dando cuenta así de la magnitud de la crisis ambiental que enfrentamos.

Así las políticas públicas son por definición estratégicas/estructurales más allá de sus contenidos específicos. Esa es justamente la promesa que las políticas públicas deben a la sociedad en estos críticos momentos.

El caso de la política pública de agua puede ser de nuevo de ayuda para ilustrar esta afirmación. Es posible entender que el objeto de ésta es la disponibilidad de agua en cantidad y calidad para los diversos usos, y así limitar el conocimiento necesario para tomar una decisión sobre ese objeto.

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“Aquello sobre lo que se debe fundar la política pública no es, como en general se piensa, un razonable diagnóstico del problema de primer orden (…) sino uno del sistema social que emerge como solución de segundo orden a esos problemas públicos recurrentes”

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Pero como la realidad reciente del país muestra, en la mayoría de los casos el problema, y por tanto, su solución, no recae primordialmente en esos factores, sino en que, por ejemplo, las instituciones gestoras del agua son insuficientes o están mal concebidas; los instrumentos, como los derechos de uso de agua, están mal diseñados; o no hay información adecuada para la gestión, o bien las voluntades políticas para la necesarias modificaciones normativas están bloqueadas por una asimetría de poder entre los distintos usuarios del agua, entre muchos otros factores. Visto así, el objeto de la política pública no puede ser sino la estructura que caracteriza esa compleja situación de gestión social del agua, como de forma muy simplificada grafica la Ilustración 2, sobre el sistema social de gestión del agua en Chile, al menos hasta la reciente reforma del código de aguas.

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Ilustración 2

Situación del sistema social de gestión del agua en Chile

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Una vez que se asume esta situación social de gestión como el objeto de la política pública, entonces, al unísono, la política pública del agua, una entidad natural, no solo es íntegramente social, sino que además no puede sino tener como referencia la estructura del problema. Ello no implica que por estructural tenga que ser necesariamente “radical”, sino que tiene la responsabilidad de decidir teniendo el problema estructural como referencia. Esto es hoy en día para las políticas públicas en medio ambiente y de sustentabilidad, en los albores del antroponceno, simplemente una cuestión de sobrevivencia.

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