Gane el Apruebo o el Rechazo deberá establecerse un nuevo sistema político, un bicameralismo donde la segunda cámara actúe como “revisora” y evite capturas, plantea la columna. De esta manera puede atenuarse un peligro que recorre el mundo: autoritarismos en democracia, a lo Chávez en Venezuela, Orbán en Hungría o Putin en Rusia, analiza el autor.

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Gane el Apruebo o el Rechazo habrá un proceso que debiera conducir a un acuerdo nacional amplio. En el primer caso, ese acuerdo significa reformas a la propuesta constitucional emanada de la Convención. En el segundo, una nueva convención. En cuanto al régimen o sistema político, ¿qué debiera contener ese centro al que apuntan hoy las líneas convergentes? Creo uno de los elementos sustanciales —por cierto, no el único— es establecer un nuevo bicameralismo en el que la segunda cámara sea una cámara revisora general. Cada sistema político tiene una lógica interna. El desafío de un régimen político democrático es asegurar, por una parte, la gobernabilidad y, por otra, el control del poder.

En los sistemas presidenciales, la existencia de una segunda cámara revisora es común: Argentina, Bolivia, Estados Unidos, México, Uruguay, entre otros. Una excepción exitosa y que confirma la regla es Costa Rica, que tiene un presidencialismo unicameral. Pero Costa Rica tampoco tiene ejército… Es un caso sumamente particular.

Entre 1996 y 2012, 28 países adoptaron el bicameralismo y sólo uno de ellos es federal (Coakley, 2014, p. 8). Suiza, en su Constitución de 1999, conservó su bicameralismo. Lo mismo hizo Bolivia en su Constitución del 2009, por ejemplo. Hoy de los 193 países que considera la Inter-parliamentary Union, 79 tienen parlamentos bicamerales. El número de parlamentos unicamerales, en cambio, se ha mantenido prácticamente constante. En los países de la OCDE hoy el 52% tiene un sistema bicameral. En el Reino Unido, la Cámara de los Lores, al dejar de ser hereditaria, ha adquirido mayor legitimidad y está aumentando notoriamente su influencia (Russell, 2013). Son síntomas, signos de nuestro tiempo. El bicameralismo está en auge.

POR QUÉ UNA SEGUNDA CÁMARA: PODER A LAS REGIONES

En un régimen presidencial hay varias razones por las que es conveniente una segunda cámara que revise y apruebe todos los proyectos de ley y de reforma constitucional. Hacer, en cambio, una lista taxativa de proyectos que revisa la segunda cámara —como hace la propuesta de la Convención—  supone que podemos saber a priori qué proyectos tendrían, el día de mañana, interés regional, y cuáles no. Los absurdos a que conduce esa tesis saltan a la vista. Por ejemplo, la Cámara de las Regiones debe revisar las leyes que regulen la protección del medioambiente, pero no el código de aguas. ¿No es de interés regional el código de aguas? Restringir de antemano las facultades de los representantes de las regiones a aquellas materias que, supuestamente,  les incumben, es no darles un reconocimiento pleno.

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“Dos cuerpos independientes facilitan la visibilidad y discusión pública de los proyectos, y dificultan más la captura por parte de intereses económicos, gremiales, u otros que estarán siempre al acecho”

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La primera razón, entonces, para tener una segunda cámara revisora, es darle representación a las regiones y pueblos originarios,  contrapesando, así, la influencia de los grandes centros urbanos. Como escribió Lijphart, en un libro clásico, “la justificación principal para instituir una legislatura bicameral en lugar de una unicameral, es darle una representación especial a las minorías… Deben darse dos condiciones para que esa representación de las minorías tenga sentido: la cámara alta debe ser elegida a partir de una base diferente que la cámara baja, y debe tener poder real —idealmente, tanto poder como la cámara baja.”(Lijphart, 1999) Por su densidad poblacional los centros urbanos tienen una gran representación en la primera cámara. La primera cámara, de diputados, es, fundamentalmente, un órgano escogido a partir de la población ciudadana. Su principio inspirador es “una persona, un voto.” Y, sin duda, queremos, me parece, una asamblea que nos represente en cuanto ciudadanos de Chile.

Pero parece que hoy en día buscamos representar también otras dimensiones de la existencia. La vida humana transcurre en un espacio cruzado por el tiempo. Nacemos, amamos, trabajamos, educamos a nuestros hijos y morimos en un territorio. Esas experiencias nos constituyen. Crean lazos, intereses, miradas, identidades comunes. Chile no es simplemente un número de habitantes. Es un conjunto de regiones en los que transcurre la vida de personas que exigen reconocimiento. Queremos, entonces, que los diversos territorios que componen Chile estén representados en el parlamento. Esta segunda cámara — como hoy no ocurre con el Senado y sí propone la Convención— debe estar compuesta por igual número de representantes por región.

POR QUÉ UNA SEGUNDA CÁMARA: LA SEGUNDA MIRADA

Otra razón por la que conviene tener una segunda cámara, es darle una segunda mirada a los proyectos antes de que sean ley. Un grupo humano distinto a aquél en el que se originó, vuelve a discutir el proyecto. Es una nueva reflexión, una segunda oportunidad para pensar de nuevo el tema por parte de quienes han seguido la deliberación pública que ha suscitado el proyecto sin tener que tomar partido todavía. Ese segundo examen debe tender a mejorar los proyectos.

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“La primera razón para tener una segunda cámara revisora es darle representación a las regiones y pueblos originarios”

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En la organización de un régimen político no hay ventajas que se logren sin tener que tolerar algunas desventajas. El precio a pagar por una mayor deliberación, es menor velocidad. Si quisiéramos sólo velocidad, sólo eficacia para llevar a cabo con máxima rapidez un programa de gobierno, sería preferible un dictador elegido por el pueblo o por los parlamentarios.

La demora que significa una segunda cámara es el precio que pagamos para que un tiempo de reflexión apague esos estados de exaltación emocional que nos enceguecen y ayude a examinar los proyectos con tranquila sensatez.  La mayor duración del período senatorial contribuye a ello y a considerar el largo plazo. Politólogos como Tsebelis y Money, por ejemplo, han escrito en ese sentido (Tsebelis y Money, 1997).

Las redes sociales no crean seres humanos nuevos; más bien, nos reflejan. Pero la comunicación política instantánea a bajísimo costo, el anonimato y el espíritu de turba potencian emociones políticas pasajeras y extremas. Ya Polibio advirtió en la Antigüedad que un peligro para la democracia era derivar en la “olocracia,”, es decir, el gobierno de las turbas. En las pequeñas polis griegas se vivían fenómenos así. Las redes sociales recomponen esa inmediatez de la pequeña polis de la Antigüedad. Y conocemos los análisis de Freud sobre la psicología de las masas: la transformación del ser humano en un “animal de horda” y la búsqueda de un caudillo que encarne “al temido padre primitivo” dotado de “un poder ilimitado.” (Freud, 1921).

Diversas investigaciones indican hoy que las redes fomentan la polarización, el inconformismo y la volatilidad política, y el populismo de derecha o de izquierda. (Sunstein, 2018, Gurri, 2018, Allcott et alia, 2020, Guriev et alia, 2021) Debemos tomar en cuenta este fenómeno social en el diseño constitucional futuro.

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“Otra razón por la que conviene tener una segunda cámara es darle una segunda mirada a los proyectos antes de que sean ley. Un grupo humano distinto a aquél en el que se originó, vuelve a discutir el proyecto”

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La cuestión es cómo contrarrestar el predominio de estados anímicos súbitos, intensos y momentáneos impulsados desde las redes y que movilizan opiniones irracionales. Y sin que eso signifique socavar la libertad.

El parlamentarismo y el semipresidencialismo tienen pocos remedios que ofrecer a este respecto. Es aquí, en cambio, donde la sabiduría de los autores de El Federalista resurge con fuerza. El objetivo es encontrar “una defensa del pueblo en contra de sus propios errores y falsas ilusiones”. (El Federalista, No 63)

El modo de mitigar esas pasiones tan violentas como pasajeras es establecer, primero, dos cámaras, de tal manera que, como ya señalé, una juegue un papel revisor respecto de la primera. Y, segundo, una renovación parcial —por mitades o tercios—  y no total del parlamento en cada elección. De esa manera, el control completo del gobierno y el parlamento requiere sostener una corriente política por un cierto tiempo. Durante ese lapso las propuestas y líderes de esa coalición política estarán sometidas a examen y discusión. La apuesta es que el transcurso del tiempo y la deliberación pública atemperen esas emociones repentinas y transitorias, y permitan decisiones más razonadas. Queremos, entonces, que las elecciones sean escalonadas, es decir, que no todos los parlamentarios, se elijan el mismo día, que no todo el poder ejecutivo y legislativo se defina en la misma jornada electoral.

Según concluye Russell — una de las expertas más reconocidas hoy en materia de bicameralismo— “para ser efectiva, una segunda cámara debe tener,”… “tres cualidades: una composición distinta de la primera cámara, poderes formales adecuados que hagan que dicha [primera] cámara deba pensar de nuevo, y suficiente legitimidad ante los ojos del público como para ejercer sus poderes.” (Russell, 2013)

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“El presidencialismo bicameral y simétrico, es decir, de poderes equivalentes, salvaguardó la democracia de Estados Unidos”

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En teoría podríamos pensar en una sola cámara que reuniera todos los  componentes señalados: representantes de la ciudadanía, de los pueblos indígenas, de las regiones o territorios, con paridad de género y renovación por mitades o tercios. Pero cualquiera ve que se trata de un cóctel con demasiados ingredientes. Una cámara tan fraccionada sería un rompecabezas con demasiadas piezas. Esa compleja y heterogénea relojería se opone a la simplicidad que debe tener una cámara de representantes para ganarse su legitimidad democrática.

Es más sencillo optar por una segunda cámara legislativa. De esa manera, la primera es una asamblea que representa a los ciudadanos de Chile y es elegida, por tanto, básicamente, en función de la población. La segunda, representa a los territorios y pueblos originarios de Chile. La primera se renueva en su totalidad. Y la segunda se renueva por mitades o tercios. Ambas cámaras han de ser paritarias.

POR QUÉ UNA SEGUNDA CÁMARA: EL RIESGO DE CAPTURA

El bicameralismo tiene una ventaja adicional: dos cuerpos independientes facilitan la visibilidad y discusión pública de los proyectos, y dificultan más que uno solo la captura por parte de intereses económicos, gremiales, u otros que estarán siempre al acecho, por conseguir un privilegio, una prebenda, un mercado protegido de la competencia o algún otro provecho clientelístico.

La captura también puede ser política. En una entrevista en CNN, [8/6/2021] el expresidente Barack Obama dijo: “cuando uno mira lo que ha pasado en Hungría y Polonia… sólo diez años atrás eran democracias que funcionaban y, ahora, en esencia, han llegado a ser autoritarismos…”

El entrevistador, dice entonces: “Una democracia no necesariamente muere con un golpe militar, también puede morir en la urna electoral”.

Obama responde: “Eso es exactamente así.

Obama en esa entrevista está preocupado por la democracia de Estados Unidos. Está preocupado por Donald Trump o figuras como él.

Putin lleva 22 años gobernando como un autócrata sin violar las reglas del semipresidencialismo. Si Trump tenía las mismas ambiciones autocráticas de un Putin, ¿qué lo detuvo? Logró mayoría en la cámara. Si hay una sola cámara relevante, controlar esa cámara, es hacerse de todo el poder. Eso hicieron, en nuestros días, Putin bajo el semipresidencialismo ruso, Orbán bajo el parlamentarismo húngaro, Kaczyński bajo el semipresidencialismo polaco y Chávez bajo el presidencialismo unicameral venezolano. “En lugar de la represión dura, los nuevos dictadores manipulan la información.” (Gurief y Treisman, 2022) Son lo que Guriev y Treisman, llaman “spin dictators”.  Pero Trump operó en un contexto institucional de dos cámaras robustas y, una de ellas, elegida por tercios. Y —ojo— no podía disolverlas. El presidencialismo bicameral y simétrico, es decir, de poderes equivalentes, salvaguardó la democracia de Estados Unidos. Como dice Mill, el bicameralismo protege “de la influencia corruptora del poder indiviso.” (Mill, 1861). La segunda cámara, que el o la gobernante no puede disolver, es un contrapeso al poder de la o el presidente que controle la primera cámara.

Las cámaras asimétricas —es decir, con atribuciones muy desiguales— son comunes en los regímenes parlamentarios y semipresidenciales, en los que sólo de la primera cámara emana el  Jefe de gobierno o Primer Ministro. Pero si queremos que el pueblo elija en votación directa a sus gobernantes —lo que es un puntal de la legitimidad de la democracia en Chile—  me parece que debemos apuntar a un nuevo bicameralismo. En la terminología de Lijphart, sería más bien “simétrico e incongruente”, es decir, con poderes similares y principios de composición diferentes. Las cámaras no serían completamente simétricas, eso sí, porque, a diferencia de lo que ha sido habitual en Chile, todos los proyectos se iniciarían en la primera cámara y la segunda, sería sólo revisora.

¿Y EL BLOQUEO?

¿Significa esto que las relaciones del parlamento con el ejecutivo serán dulces y cómodas? Por cierto que no. Montesquieu habla de “un gobierno libre, es decir siempre agitado”… (1748) Las sociedades libres son lo que somos. No pidamos a nuestra democracia futura que sea más que los seres humanos que la encarnan.

Lo que esperamos de un sistema bicameral no es una armonía de coros angélicos, tampoco una lucha frontal de enemigos, sino una tensión creativa. Mill plantea que la conducción de instituciones libres exige “la disposición de conceder algo a los oponentes, y dar forma a buenas medidas de modo que sean lo menos ofensivas que sea posible a personas de visiones opuestas”. (Mill, 1861). Es natural, por tanto, que quienes presenten proyectos de ley que valoran mucho, sientan una amarga frustración y refunfuñen al comprobar que no han logrado convencer a los demás o que es necesario modificar sus proyectos regalones para hacerlos aceptables.

Se espera una cierta fricción entre poderes que son independientes. El presidente debe persuadir a parlamentarios a los que no puede disolver. Esto exige un esfuerzo especial para convencer y lograr acuerdos. Es el desafío que plantea un régimen presidencial. Hay belleza en ese desafío democrático que, en la mayoría de los casos y a la larga, debiera favorecer a los ciudadanos.

¿Pero no ocurre que, entonces, el parlamento bloqueará los proyectos del ejecutivo? ¿No hace eso ingobernable un país? La tesis según la cual el presidencialismo conduce inevitablemente al bloqueo la planteó con brillo y capacidad persuasiva Juan Linz: “Los gobiernos de minoría rutinariamente se enfrentan a un impasse legislativo de largo plazo”. (Linz y Stepan, 1996). Pero es una tesis empírica y ha sido refutada empíricamente. (Cheibub, 2007).  (Sobre el tema, ver Fontaine, 2022b).

Cuando se piden mecanismos de cooperación entre el gobierno y el parlamento hay que tener cuidado con que, por una parte, eso no implique dejar a la presidencia sin un contrapeso real. Y, por otra, hay que evitar que haya un Jefe de gobierno elegido a medias por el parlamento y a medias por la o el Presidente. Esas fórmulas ambiguas de doble confianza conducen a un semipresidencialismo del malo: no al de Portugal o Finlandia (semipresidencialismos de premier) sino al del Perú, Namibia, Ghana, Senegal, Tanzania, Gambia, entre otros. Se sabe: ese clase de semipresidencialismo (presidencial-parlamentario) es el peor de los sistemas políticos. (Shugart & Carey 1992, Elgie 2012, Sedelius & Linde, 2018). Bajo un sistema de Primer Ministro de doble confianza —de la o el Presidente y, a su vez, de la mayoría parlamentaria— “el presidente y la legislatura tienen incentivos para gobernar el uno contra el otro.” (Elgie, 2011) (Sobre el tema, ver  Fontaine, 2021 y 2022a)

Con todo, hay varias reglas que conviene adoptar para disminuir las trabas y acelerar la tramitación de los proyectos gubernamentales. Una es la eliminación los quórums de los 2/3 que sube exageradamente los costos de transacción en esas materias. Sin embargo, ciertas leyes debieran exigir mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio, como ocurre en Francia y como plantea la propuesta de la Convención, aunque de forma demasiado restrictiva (Cambios al sistema previsional debieran exigir mayoría absoluta, por ejemplo).

Otra, es hacer coincidir las elecciones parlamentarias con la segunda vuelta electoral, lo que tendería a darle mayoría parlamentaria al presidente. Es un cambio mayúsculo. Primero, porque haría improbables los gobiernos en minoría en la primera cámara. Segundo, porque pondría fin a uno de los factores que contribuye a la fragmentación del sistema de partidos: bajo las reglas vigentes y las acordadas la Convención, a los candidatos al parlamento les conviene que su partidos levanten una candidatura presidencial. Eso da visibilidad mediática a la lista parlamentaria. Pero estimula la proliferación de partidos. Ese incentivo se terminaría. Una tercera ventaja: el Presidente habría hecho su campaña junto a los parlamentarios electos de su coalición, lo que crea vínculos personales. El afecto y la lealtad importan en la vida política.

Este cambio del calendario electoral exige, a mi juicio, una segunda cámara revisora, que se elija en otro momento que el Presidente y, ojalá, se renueve por parcialidades. Esto es necesario, como se ha dicho, para contrapesar el poder de la o el presidente con mayoría en la primera cámara. Lo que no impide ni debe impedir que esa mayoría se logre también en la segunda cámara. Pero ello exigiría mantener el apoyo popular durante un cierto lapso de tiempo, período en el cual ese partido o coalición ha estado sometido a crítica.

La propuesta de la Convención debilita el veto presidencial, pues sólo permite el veto total y lo derrota una mayoría parlamentaria de 3/5. No es algo que facilite la gobernabilidad y los acuerdos, sino que, por el contrario, estimulará el conflicto entre la presidencia y el parlamento. En Chile desde 1893, como por ejemplo, en Estados Unidos, México, Costa Rica, Argentina o Ecuador, el veto es derrotado por una mayoría de 2/3 de los parlamentarios. Esto viene de la Constitución más antigua de todas las vigentes, la de Massachusetts.

Lo que está en juego en el veto es si la o el Presidente tiene o no herramientas para cumplir el proyecto que respaldó la ciudadanía al elegirlo. Sin veto, una simple mayoría circunstancial de diputados que están en la sala puede imponerle a la o el Presidente elegido por el pueblo, una ley completamente contraria al proyecto de gobierno que encarna. Sin veto, el régimen presidencial se deslizaría hacia un régimen parlamentario sin disolución del parlamento. Eso conduce a la ingobernabilidad y frustra a la mayoría ciudadana que votó para que esa o ese presidente llegara a La Moneda. Y esa ingobernabilidad y frustración puede ser el caldo de cultivo del autoritarismo. En un sistema parlamentario no es necesario el veto, pues el Primer Ministro dispone de un arma más poderosa: la disolución.

El proyecto de la Convención plantea que el veto parcial puede ser derrotado por una simple mayoría parlamentaria. Pienso que es un error, pues el veto parcial favorece la negociación entre el gobierno y los parlamentarios. Es lo que indica la experiencia chilena. En muchos casos hay acuerdo en las líneas generales de un proyecto, pero desacuerdo sobre puntos específicos importantes. El veto parcial permite hacer ver las objeciones del gobierno —apoyado por sus equipos de trabajo y la Administración— y replantear y negociar esos puntos controvertidos. El veto total, en cambio, es una medida más extrema que puede tensionar las relaciones entre el gobierno y la mayoría parlamentaria. En Chile, desde 1928, el gobierno puede devolver al parlamento un proyecto de ley aprobado con sus “objeciones u observaciones”, según la expresión de esa constitución. Hay tres tipos de veto: supresivo, aditivo y sustitutivo. “La posibilidad de presentar observaciones permite al presidente construir acuerdos y evitar así el estancamiento o parálisis legislativa.” (Alemán y Dockendorf, 2022) El veto influye aunque no se lo use. Es un dispositivo silencioso. Los parlamentarios saben que está ahí y puede emplearse. Por otra parte, hacerlo puede tener costos políticos, lo que incentiva la negociación y los acuerdos.

Por cierto, es indispensable abordar una nueva ley de elecciones y de partidos políticos que apunte a un sistema de pocos y grandes partidos con democracia interna. La multiplicación de partidos los aleja peligrosamente de la ciudadanía y eleva los costos de transacción en el parlamento. Ningún sistema político funcionará bien con una veintena de partidos. Pero el tema escapa a este artículo.