El especialista explica que la corrupción también es difícil de derrotar porque en medio de la incertidumbre cotidiana, ella ofrece caminos claros para conseguir lo que uno necesita. En cierto sentido, ofrece reglas y estabilidad. Por eso no se saca mucho con campañas que llamen a las personas a comportarse bien. “Hay que hacer reformas estructurales”, dice.

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Lo bueno de los escándalos de corrupción, como el que hoy protagoniza el abogado Luis Hermosilla, es que ponen en la agenda pública el poco debatido asunto de cómo las elites económicas capturan el Estado. Lo malo es que todo el interés social se concentra en los personajes del drama y tanto los medios como los ciudadanos terminan pensando que, de algún modo, la corrupción se resuelve en ese caso específico. Se olvida entonces que la corrupción es un problema sistémico; y que si bien es afectada por cómo se resuelven ciertos hitos, su fuerza también arranca de su capacidad de naturalizar prácticas corruptas a lo largo de toda la sociedad, de transformarse en cultura e influir decisivamente en la forma en que los ciudadanos se relacionan con el poder. En la transformación de la corrupción en cultura es clave el comportamiento de aquellos que tienen más éxito, de aquellos que están llamados a cuidar el sistema en el que triunfan; pero también influye el Estado y su musculatura para proveer transparencia y control.

Esta entrevista con Oliver Meza pone el énfasis en esa dimensión. Mexicano y doctor en políticas públicas, Meza dirige el Proyecto Iceberg que se enfoca en entender cómo y porqué la corrupción logra consolidarse en los gobiernos municipales. El tema es capital para países como Chile que aspiran a descentralizar el poder, pues resulta que cuando se descentraliza, se lleva al gobierno local dinero y poder de decisión, lo que transforma a los municipios en suculentas presas para las elites locales y grupos criminales. ¿Cómo rescatar a esas instituciones? Los defensores de la descentralización argumentan que al tener el poder político cerca, los mismos vecinos actuarán de fiscalizadores, pero en México eso no ocurrió. Meza propone que la descentralización sea protegida con un sistema de balances y contrapesos que impidan al alcalde hacer lo que quiera.

– Usualmente los medios de comunicación y los ciudadanos consideran que el sistema político es el que genera corrupción: que los ciudadanos son honestos y se relacionan en forma transparente entre ellos y es la política la que irrumpe en nuestras vidas con estas prácticas. ¿Te parece válida esa idea? ¿En qué medida la corrupción está también incrustada y es producida desde las relaciones sociales?

-Lo primero que diría es que no creo que se pueda hacer una separación tajante entre lo que hace la sociedad y el gobierno; más bien me parece que participan del mismo juego. Desde el punto de vista moral, claro, las personas te dicen “no nos gusta la corrupción”. Pero hay una disociación en esa respuesta porque a pesar de esa valoración, sabemos que la gente no puede ser ajena a la corrupción porque no tendría acceso a servicios que necesita, o a bienes o incluso a derechos. De alguna manera, esta forma de relacionarnos con el poder se ha vuelto parte de la cultura. Y es un fenómeno que se va retroalimentando pues todos esperamos que las cosas funcionen así, y nos comportamos de esa manera. Sabemos, por ejemplo, que una vez que alguien participó en una interacción corrupta, la siguiente vez, tiende a justificar esa relación.

– ¿Cómo lo saben?

-En el proyecto que dirijo realizamos varias encuestas para entender la ruta de cómo la gente toma decisiones en el terreno de la corrupción. Les preguntamos, por ejemplo, si en los últimos meses alguien les solicitó una prebenda para acceder a un servicio público, si estuvieron dispuestos a acceder, si hicieron la denuncia, en fin, rastreamos esa ruta. Y lo que parece muy claro es que una vez que accedes a participar en el juego, que entiendes las reglas, si estás conforme con el resultado, estás dispuesto a justificarlo. No te encanta, porque sigues diciendo que está mal, pero estás dispuesto a jugarlo con tal de obtener algo que necesitas. Esa tendencia a justificar pavimenta el camino para que ese tipo de relaciones se consolide. Por otra parte, en el lado de la política también hay evidencia de que muchos candidatos y candidatas que hablan en contra de la corrupción, una vez que entran al poder, entienden el sistema y comienzan a actuar bajo las reglas del juego. El punto entonces es que, socialmente hablando, muchos entendemos que hay reglas que tenemos que transitar y que son distintas a las que formalmente nos dicen que existen. Ahora, junto con esta corrupción “a nivel de calle”, por decirlo de alguna manera, hay otra corrupción que está ligada con la forma en la que los partidos ganan elecciones, o con la manera en la que los proveedores se acercan al gobierno para ofrecer servicios. Los que se meten ahí están inmersos en un sistema mucho más complejo.

-Hablemos de ese sistema complejo. En estos días se filtró el audio donde un prominente abogado le decía a su cliente que necesitaban dinero para corromper a funcionarios relacionados con su caso. Y explícitamente reconocía que lo que estaba haciendo era ilegal. La disociación de la que hablas no corre aquí. En las grandes ligas parece que se abraza sin ambages la corrupción.

-Claro, es la diferencia entre un novato y un veterano. Cuando participas por primera vez, eres novato, que es la posición de la ciudadanía en general: gente que tiene poco conocimiento de cómo son las cosas, que mantiene cierta distancia con la forma cómo actúa el gobierno, y entonces tiene esa disociación de “es malo, pero es necesario”; y eso nos permite mantener nuestros principios intactos y definirnos como buenos ciudadanos. Pero una vez que ya no eres nuevo en esto, ya no opera esta disociación. Más bien asumes que así son las reglas y que tienes que actuar de esa manera. Disponemos de otros elementos cognitivos para justificar lo que estamos haciendo, sabiendo que no es legal.

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“Cuando la corrupción se vuelve una regla ya no te sorprende que te pidan coima, más bien lo contemplas en tu presupuesto anual, bajo el nombre de gastos operativos”

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-En ese nivel, el pago de la corrupción se transforma en un costo más del negocio, como el pago de la oficina, la compra de insumos, etc.

– Cuando la corrupción se vuelve una regla ya no te sorprende que te pidan coima, más bien lo contemplas en tu presupuesto anual, bajo el nombre de gastos operativos.

-Da la impresión de que los casos de corrupción cometidos por quienes más tienen se transforman en una justificación para el resto, que vive apreturas. ¿Hay evidencia de que las elites corruptas ejercen esa influencia en la sociedad?

-Lo que dice la investigación es que la conducta de la elite marca rumbos y genera instituciones. Las elites corruptas le dan un mensaje a la sociedad: así es como se hacen las cosas para que te vaya bien.

-Voy a hacer una pregunta que puede no tener ningún sentido luego de lo que hemos hablado, pero tal vez sí. ¿La corrupción tiene algo bueno para el funcionamiento de la política democrática? Estoy pensando por ejemplo en la capacidad que tiene de “aceitar” la máquina burocrática para que entregue sus resultados. En México le dicen “palancas”, ¿no? En Chile, en las investigaciones hechas en Temuco, se ha visto operar estas palancas como una forma alternativa de organización de lo municipal[1].

–No estoy preparado para decir que hay una corrupción benéfica. Pero estoy preparado para decir que ofrece estabilidad. Eso sí. Y también estoy preparado para decir que ningún sistema está libre de esa corrupción, de cierto uso privativo de los recursos públicos, pues las personas no son ángeles, ¿no?

– ¿En qué sentido ofrece estabilidad?

-Me refiero a la estabilidad que te dan las reglas. Esas palancas les permiten a las personas saber cuál es el camino adecuado para lograr lo que quieren. En un contexto en el que hay mucha incertidumbre y no sabes muy bien qué hacer, las reglas te orientan. Cuando la corrupción se vuelve la regla, aunque no te guste, tienes claridad sobre el camino adecuado para lograr tus objetivos; y eso genera estabilidad en medio de la incertidumbre cotidiana. Ahora, la corrupción produce estabilidad, del mismo modo como la producen otros regímenes donde la corrupción no tiene tanta incidencia. Porque el problema es que en ciertos niveles, la corrupción genera algo contrario a lo que en principio buscamos cuando quisimos estados democráticos: cierta imparcialidad y que los recursos públicos se usen con la mayor justicia social posible. Tal vez alguien podría pensar que en países pobres la “palanca” permite a los que tienen menos recursos tener acceso a derechos y servicios que de otra forma no tendrían. Sin embargo, resulta que en los lugares donde la corrupción se ha asentado como cultura política, quienes tienen más dinero pueden sofisticar el uso de las palancas y lograr cosas mucho más beneficiosas. Entonces no es cierto que las palancas redistribuyan el poder, por el contrario, pueden generar mucha mayor inequidad.

DESCENTRALIZACIÓN Y CORRUPCIÓN

– ¿De qué manera llegaste a estudiar la corrupción en México?

Entré al tema tratando de entender cómo funcionan los gobiernos locales. Mi tesis doctoral y las investigaciones que he desarrollado intentan explicar la manera cómo las autoridades municipales toman decisiones sobre política pública: por qué deciden hacer una cosa u otra; qué les impide o les permite llevar adelante sus ideas.[2] Mi foco ha sido tratar de encontrar y explicar patrones en la toma de decisiones. Y la corrupción comenzó a aparecer como un patrón cuando traté de entender por qué en México hay ciudades que tienen muchos recursos y, sin embargo, sus niveles de infraestructura son tan malos. Hay que considerar que desde los 80s los gobiernos centrales fueron transfiriendo al nivel local más recursos y atribuciones de política pública. Ese es un proceso que se dio en toda Latinoamérica. Entonces, si teníamos una gran descentralización financiera y de poder político, la pregunta que aparece es por qué nuestras localidades mantienen deficiencias considerables en servicios públicos y en infraestructura. Esa paradoja no se puede responder sin la corrupción.

¿De qué manera están relacionadas la descentralización y la corrupción? Y a partir de la experiencia mexicana, ¿cómo dirás que podemos mitigar el riesgo de corrupción cuando se da más autonomía a los gobiernos locales?

–La premisa inicial del proceso de descentralización era que, al distribuir el poder a instituciones más cercanas a la gente, esta pediría rendición de cuentas y, por lo tanto, podríamos mejorar la gobernanza del gobierno local. Eso claramente no pasó en muchos lugares de México. Uno de los problemas fue que los municipios no tenían -y todavía siguen sin tener – buenos mecanismos de balances y contrapesos, como los hay en otros niveles de gobierno. Esto no quiere decir que los sistemas federales, que sí tienen esos contrapesos, estén libres de corrupción. Pero a nivel municipal esta carencia hizo las cosas más fáciles para la corrupción. Hoy, no existe un Congreso local que ponga límites a lo que pueden hacer los alcalde o alcaldesas. Y como las contralorías municipales dependen de la alcaldía, entonces los alcaldes que pueden remover a los contralores molestos. En México lo llamamos “contralores switch”: los prendemos y apagamos dependiendo del interés del alcalde o la alcaldesa. Diría, entonces, que un problema estuvo en que la descentralización política en México no fue completa. ¿Por qué pasó eso? Para mí, la respuesta es que esta descentralización incompleta se hizo para que el gobierno central mantuviera el control directo sobre los recursos descentralizados. Otra forma de ver esto es preguntarse ¿por qué el gobierno central decidió perder poder? Eso resulta un poco sospechoso, ¿no? Y lo que me parece es que el centro intentó transferir recursos sin perder poder.[3]

-Hace unas semanas entrevistamos en Tercera Dosis a Benjamín Lessing, especialista en gobernanza criminal. Me parece que él ofrece una mirada complementaria al problema de la corrupción y la descentralización. Lessing citaba una investigación en Colombia que mostraba que las organizaciones criminales están más presentes en territorios donde el estado también está muy presente. O sea, a diferencia de lo que se cree, pareciera que la organización criminal prospera a través de un cierto acuerdo con el estado. Entonces, tal vez, al llevar más poder a lo local, pase algo similar, es decir, se generen condiciones para que la corrupción se expanda.

-En el caso mexicano, lo que observamos con la descentralización de funciones y de recursos es un aumento del interés de los poderes fácticos por controlar el municipio. Es decir, si el municipio no tiene dinero, los poderes fácticos se van al gobierno central y desde allá tejen sus estructuras. En cambio, si el municipio tiene más dinero y atribuciones, se vuelve mucho más interesante capturarlo. Porque el municipio puede tomar decisiones sobre planificación, escoger dónde se urbaniza, dónde pone servicios de basura, dónde pone educación, etc. Entonces se vuelve muy interesante para el crimen organizado porque el municipio influye en los lugares en los que estas organizaciones lavan dinero. Así, ellos ya no solamente están interesados en influir en quién ocupa el puesto de director de la Agencia de Seguridad; ahora les interesa tener control sobre quienes toman decisiones de inversión y tratan de imponer a sus candidatos. En las últimas elecciones hubo un récord de asesinatos de candidatos precisamente para pavimentar el camino de quienes podrían estar más alineados con el crimen organizado.

Esta presión sobre el municipio también ha sido ejercida por élites locales, élites empresariales, dinastías familiares. Y lo que vemos es que los partidos políticos han servido muy frecuentemente de vehículos para que un grupo se mantenga en el poder. Me parece que todo eso se explica tanto porque tenemos municipios más interesantes para los poderes fácticos y también porque estos carecen de balances y contrapesos definidos que controlen al ejecutivo.

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“Siempre va a haber oportunidades de corrupción. Entonces no se trata de eliminar el acto, pero sí que tengamos la manera de identificarlo y de procesarlo”

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 -Pensando en cómo generar políticas para mitigar, prevenir y sancionar corrupción. ¿Crees que es útil que el debate se de en términos de moralidad o es necesario enfocar la corrupción como un asunto de desigualdad y de injusticia social?

-Creo que un paso previo para generar una política que mitigue la corrupción es entender que el problema no está en la persona que acepta un trato corrupto, sino en el sistema que lo rodea. Creo que para entender esto es bueno usar de ejemplo la política contra la obesidad infantil. Durante mucho tiempo en México pensamos en ese tema como un problema de niños que comen mal y no hacen ejercicios. En consecuencia, el Estado desplegó políticas para hacer que cambiaran sus hábitos alimenticios y deportivos, sin considerar el contexto, por ejemplo, lo difícil que es acceder a comida saludable. Eso no funcionó y se re-enfocó el problema en el sistema que rodea a los individuos. Las políticas, entonces, ya no solo apuntaron a los individuos, sino que se implementaron regulaciones en el mercado alimentario.

En ese sentido, una premisa para una política anticorrupción es que entendamos cuál es el contexto de corruptibilidad que afecta al individuo. Porque no sacamos mucho con decirle a la persona, pórtate bien, piensa en la ética. Esas cosas no son suficientes. Hay que apuntar a reformas estructurales.

– ¿Qué reforma te parece clave?

-Depende mucho del organismo en donde quieres incidir, pero las cosas que hemos estudiado científicamente y que son muy útiles son los sistemas de balances y contrapesos que mencioné. Tener autoridades y agencias con suficiente autonomía para poder investigar los actos y sistemas justicia que reaccionen al fenómeno. Es importante entender que siempre va a haber oportunidades de corrupción. Entonces no se trata de eliminar el acto, pero sí que tengamos la manera de identificarlo y de procesarlo.  Si las personas ven que no hay impunidad, que esos cursos de acción son costosos y que al mismo tiempo hay otras maneras de hacer las cosas, si se facilitan trámites y se tiene un buen sistema de balance y contrapeso, se puede revertir la regla que está imperando.

Creo también que esas reformas debieran ser el corazón de un pacto social, un acuerdo que permita transitar hacia una cultura donde nos relacionemos de manera más cómoda con el gobierno. Para responder a la pregunta, creo que si dejamos la discusión en el plano moral, seguiremos haciendo lo que ya hacemos, que es desconectarnos de nuestra realidad, es decir, está mal, pero tengo que actuar así.

Hay un autor muy interesante, Bo Rothstein[4], que sugiere que si vamos a combatir la corrupción, tenemos que saber qué es lo contrario de corrupción. Porque si lo sabemos y lo entendemos, podemos tener una idea de cómo se ve la “no corrupción”. Entonces podríamos quizá transitar un poco hacia allá. Rothstein ofrece una visión de la “no corrupción” que tiene que ver con un estado imparcial. ¿Pero cómo se ve ese estado imparcial? Eso depende de las instituciones de cada ciudad, de cada estado, país. Entonces la respuesta es muy particular.

-Mirando el tema hacia adelante ¿cuáles son las preguntas de investigación que te parecen relevantes en esta área?

-Hay una pregunta que me llama mucho la atención y es por qué en áreas donde hay corrupción sistémica, los mismos gobiernos crean políticas anticorrupción. Es un poquito la pregunta de por qué el estado central está dispuesto a perder poder en la descentralización. Por qué se hace eso. Hay razones interesantes aquí para preguntarse eso. El caso de Guatemala apunta a eso. Un libro de Laura Zamudio[5], que recomiendo mucho, cuenta este caso y concluye que el sistema anticorrupción que se montó en Guatemala fue quizá tan eficaz que lo tuvieron que desaparecer. Entonces uno se pregunta, ¿por qué hizo Guatemala esto en un principio? ¿Alguien calculó mal? El modelo de Guatemala ya se exportó a otros países, los cuales tomaron esas políticas, pero dejándola suficientemente frágiles como para que no cumplan su objetivo. Yo creo que entender por qué hacen eso, nos va a dar algunas ideas de qué es exactamente lo que están desactivando, qué es lo que les permite mantener el poder, simulando que están haciendo algo en contra de la corrupción. Eso lo tenemos que saber identificar muy bien, porque a la hora de diseñar una política anticorrupción va a haber negociaciones y concesiones y es importante saber cuáles son las líneas rojas que no se pueden cruzar. Claro, esto va a implicar que se sofistiquen las estrategias, pero en alguna de esas logramos que calculen mal y tengamos alguna política con efectos importantes.

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“No sacamos mucho con decirle a la persona, pórtate bien, piensa en la ética. Esas cosas no son suficientes. Hay que apuntar a reformas estructurales”