La regularización de la marihuana no baja el crimen ni hace más segura la sociedad. Pero tiene otros beneficios importantes y menos efectos secundarios de lo que se cree. A 11 años del inédito y arriesgado paso que dio Uruguay, Rosario Queirolo, politóloga de ese país y quien se ha especializado en entender los múltiples efectos de la legalización, nos guía en la búsqueda de lecciones útiles para los latinoamericanos.

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Para hacer una evaluación útil de la regulación de la marihuana en Uruguay hay que considerar primero qué esperaba conseguir el gobierno de José Mujica cuando empujó esa normativa en 2013 y segundo, cómo se diseñó esa política.

Respecto del primer asunto, el gobierno uruguayo explícitamente vinculó la ley con una reducción de la violencia criminal. Rosario Queirolo recuerda que aunque hubo intentos previos para abrir espacios para la producción de esta droga, eso sólo se pudo concretar cuando en 2013 la prensa difundió erróneamente una serie de crímenes violentos vinculándolos con el tráfico. Queirolo cree que sin ese contexto de lucha contra el narco, la ley no habría avanzado, entre otras cosas porque las encuestas indicaban que el 66% de la población se oponía a cualquier tipo de legalización. Una segunda meta que buscaba el gobierno era quitarle clientes y mercados a los narcos y así debilitarlos económicamente.

Ese contexto de inseguridad sumado a la tradición estatista de Uruguay determinaron el diseño que adquirió la política. Muy lejos de una legislación liberal -como la canadiense o de la que adoptaron algunos estados de EE.UU.- que reconoce el derecho de los adultos a fumar por diversión y le entregan la producción y venta de la marihuana a agentes privados, Uruguay implementó un sistema de venta con fuerte control público. En este modelo es el Estado el que fija cuánto se puede producir y comerciar y establece estrictos controles de calidad, incluido el THC[1]. Así, el que quiere consumir debe inscribirse ante el Estado – lo que implica ir a una oficina de correo o a una farmacia y dar su nombre y domicilio- y optar por una de tres vías de acceso a la droga que están autorizadas: autocultivar (que permite tener hasta 6 plantas en casa), comprar en una farmacia (las cuales son provistas por cultivadores privados autorizados por el Estado), o ser miembro de un club cannábico (autorizados a cultivar hasta 99 plantas). No está permitido comprar más de 40 gramos mensuales.

Un problema del diseño que adoptó Uruguay es que siempre que el aparato público impone límites a una actividad, algo se filtra. En este caso, la filtración la constituyen los excedentes de marihuana que generan tanto las personas como los clubes y los proveedores de farmacias. Esos excedentes debieran destruirse pero una buena parte termina comercializándose en un mercado gris que no existía antes de la regularización.

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“Si me dices “hay que legalizar la pasta base y venderla en dispensarios”, discrepo. Puede ser que al legalizar, más personas se animen a probar cosas a las que no accedían porque había riesgos legales”

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Estos elementos permiten hacer una primera evaluación de la política. Primero,  la regulación no se asocia a una reducción de la violencia ni el crimen. De hecho, hoy ocurren más homicidios en Uruguay que antes de esta política[2]. La razón es que esta droga nunca ha tenido una vinculación importante con la violencia. Aunque en Chile y otros países latinoamericanos los promotores de la legalización argumentan que eso hará que vivamos más seguros, la evidencia acumulada en Uruguay ilustra los posibles límites de ese supuesto.

-Desde el gobierno de Mujica se difundía el argumento de que le legalización iba a tener un efecto sobre la seguridad. No estoy segura si realmente lo creían, pero sí se decía. Obviamente mucha gente sabía que el cannabis no tenía impacto sobre la violencia, entre otras razones porque no te deja en un estado que te haga cometer delitos. Además, no es una sustancia que mueva tanto dinero como para que produzca conflictos entre bandas. Pero todos los que estaban conscientes de eso, preferían no cuestionar ese argumento porque convenía avanzar en la legalización por razones de salud pública – explica Queirolo.

Lo que sí consiguió la política fue bajar la cantidad de personas que acudía a los lugares de venta de los narcos, conocidos en Uruguay como “bocas”.

-La legalización les quitó, según diferentes cálculos, entre 39 y 48% del mercado- explica Queirolo. Y eso es positivo porque la marihuana que se vendía en las bocas era el tóxico prensado paraguayo. Además, los que compraban en las bocas, se exponían a situaciones de violencia física y a ser tentados con otras drogas. En síntesis, la regularización generó un mercado más seguro para los consumidores de marihuana.

Aunque es un éxito el haber conseguido reducir ese mercado, el resultado está lejos de lo que logra un modelo liberal como el de Canadá donde el 70% de los consumidores compra en el mercado legal. Queirolo cree que el problema está en las exigencias que impone la regulación estatal.

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“En Uruguay, aunque los jóvenes no consideran riesgoso el cannabis, no lo consumen más y esa es una buena noticia”

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-La regulación uruguaya no es para personas con bajos recursos. Debes tener una dirección para registrarte y si no, tienes que ir a la comisaria para pedir un certificado. Y eso es impensable que lo haga un joven pobre. Y después, si quieres tener plantas, no es tan sencillo cultivarlas, necesitas equipo. Y los clubes, en su mayoría son caros.

Debido a estas restricciones, la mayoría de los consumidores que se han movido a la legalidad pertenecen a las clases medias y altas. Los consumidores que viven en asentamientos marginalizados siguen yendo a las bocas a consumir el prensado paraguayo.

-Aunque hay testimonios de que algunos narcos han dejado de vender marihuana debido a la gran cantidad de oferta, lo cierto es que las bocas, que están ubicadas en barrios más críticos, siguen vendiendo prensado-explica la investigadora.

Otro elemento que ha limitado la expansión del mercado legal es la aparición del ya citado “mercado gris”, compuesto por personas que cultivan en sus casas y regalan o venden a sus amigos; y por los productores que no queman el excedente, sino que lo venden bajo cuerda a narcos, principalmente brasileños, que van a Uruguay en búsqueda de la marihuana de mejor calidad. Este mercado “gris” aunque es ilegal -es decir conlleva la posibilidad de terminar en la cárcel- es manejado por operadores que no son violentos, lo que es una ventaja.

EFECTOS SECUNDARIOS

Todas las políticas tienen consecuencias indeseadas, daños colaterales. En Uruguay se temía que la legalización incitara a los jóvenes a consumir antes y más, al bajar el riesgo legal de fumar. Queirolo explica que eso no ha ocurrido.

-Los que se oponían a la regulación temían que los jóvenes estuvieran todo el tiempo bajo los efectos del cannabis y que Uruguay se llenara de zombis. Sin embargo la edad de inicio del consumo no ha cambiado en forma importante. De hecho, entre 2009 y 2021 subió levemente de 14,7 a 14,9 años.  Al mirar con más detalle se observa que las variables de “percepción de riesgo” y “edad de inicio” se despegaron. Es decir, aunque los jóvenes no consideran riesgoso el cannabis, no lo consumen más y esa es una buena noticia. Tampoco se ha visto que el mayor acceso aumente el consumo en la población en general. En los jóvenes, desde el 2016, el consumo se mantiene relativamente estable. Junto con Ariadne Rivera, Magdalena Cerda, y otros colegas, comparamos a Uruguay con Chile por sus patrones de consumo parecido, y lo que observamos es que la curva de crecimiento en Uruguay era menor. En Chile el consumo entre los jóvenes aumentó más bajo cualquiera de las medidas de prevalencia. Es decir, no es que Uruguay no creciera sino que lo hizo a menor velocidad que Chile, que tiene prohibición.

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“Mujica tenía la idea de monitorear cuánto comprabas en las farmacias y si te pasabas, venía alguien a tocar tu puerta y a decir “che, no deberías consumir tanto””

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“En Estados Unidos la evidencia es un poco distinta y lo que estamos investigando es si la forma en que se regula tiene impacto en el aumento del consumo, especialmente entre jóvenes. Porque en principio parece lógico pensar que un modelo comercial va a incrementar el consumo. En Canadá las empresas fabrican una enorme variedad de productos con cannabis y los empacan en envases muy cuidados. Todo invita a consumir e incluso te despachan la droga a domicilio y el límite de THC es más flexible. En Uruguay, en cambio, si compras en una farmacia nunca ves la marihuana y te la entregan en unos sobres que son lo menos atractivos que hay. Nadie está interesado en que se consuma más. Entonces es posible que el tipo de regulación incida en el comportamiento de los jóvenes y tal vez es por eso por lo que en algunos estados de EE.UU. hay datos más problemáticos sobre el consumo juvenil. Para estar seguros habría que tener información que no tenemos todavía, como registros de las atenciones de emergencia”.

Otro objetivo que tenía Mujica al impulsar esta política era debilitar económicamente a los narcos. Pero si bien es cierto que ellos perdieron una parte del mercado de la marihuana, es muy difícil de determinar si eso impactó en las finanza del crimen organizado porque este opera en diversos negocios y es bastante probable que las bajas en una droga se compensen con ventas de otras o incrementando diversos delitos.  No hay ninguna evidencia de que los narcos uruguayos hayan perdido poder.

-Si la gente piensa que legalizando la marihuana puede llegar a disminuir el negocio del narcotráfico de una manera relevante la experiencia en Uruguay dice que claramente eso no ocurre. Uno tiene que legalizar el cannabis por otros motivos: para sacarle una parte del mercado y así desvincular a algunos usuarios de la ilegalidad y de la exposición a drogas adulteradas. Pero no para debilitar al narco ni para reducir la violencia.

-¿Podría debilitarse al crimen organizado si esta regularización se amplía a otras drogas?

-Esa pregunta se la están haciendo en muchos países. Y la razón es que claramente no podemos seguir haciendo lo mismo que hemos hecho hasta ahora. Mi opinión es que hay que desplegar políticas diferentes para cada substancia, pero poniendo mucha atención al contexto. O sea, no se puede aplicar la misma política en un país donde no hay tanta violencia ni consumo y en otro donde el consumo se ha transformado en un problema grave. En este último caso, que es el de Uruguay con la pasta base, hay que pensar alternativas. Yo miraría lo que están haciendo los suizos y otros países que proveen de droga a las personas que tienen uso problemático y así tratan de producir un consumo más cuidado y también de reducir la violencia.

-Benjamin Lessing plantea que los gobiernos latinoamericanos están atrapados en un trilema: no pueden combatir al mismo tiempo el tráfico de droga, la corrupción y la violencia criminal. Él sugiere concentrarse en la violencia, lo que de alguna manera está muy cerca de dejar el mercado de la droga funcione libremente. ¿Qué piensas?

-No creo en la liberalización de la droga. En Estados Unidos la liberalización del mercado de la marihuana ya ha generado problemas importantes, como la aparición de variantes con THC muy altos. Me parece muy riesgoso hacer esto con la cocaína o con el Fentanilo… 

– Pero el desastre del fentanilo que vemos en Estados Unidos se produce a pesar de la prohibición. Entonces el escenario en que estamos es uno en que no se detiene la droga y además eso fortalece mafias, como argumenta Lessing. Por supuesto la posibilidad de que el consumo se expanda es desastrosa, pero me pregunto si hoy estamos en el peor escenario posible o podríamos estar peor liberalizando. ¿Qué crees tú?

-Hoy estamos en un escenario mucho peor que si intentáramos otras soluciones. Y también estoy de acuerdo en que si el estatus quo no funciona, tiene sentido moverse. Pero no hay que pensar livianamente en que liberalizar es la bala de plata y con esto arreglamos todo, porque puede haber importantes problemas de salud pública. Si me dices “hay que legalizar la pasta base y venderla en dispensarios”, discrepo. Puede ser que al legalizar más personas se animen a probar cosas a las que no accedían porque había riesgos legales o de seguridad. Por otra parte, si solo legaliza un país y no sus vecinos, el tráfico va a seguir, como pasa hoy con los excedentes del cannabis que se van para Brasil. Entonces, es muy complejo. Creo que hay que avanzar focalizando en determinadas drogas y poblaciones.

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“En Canadá las empresas fabrican una enorme variedad de productos con cannabis y los empacan en envases muy cuidados. Todo invita a consumir. En Uruguay, nadie está interesado en que se consuma más”

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Durante la discusión de la ley en Uruguay se tenía la idea de que si alguien estaba consumiendo mucho el Estado iba a activar algún tipo ayuda. ¿La legalización ha mejorado el desempeño de la salud publica entre los consumidores?

-Efectivamente Mujica tenía la idea de que con el registro se iba a monitorear cuánto comprabas en las farmacias y si te pasabas, venían a tocar la puerta de tu casa y decir che, no deberías consumir tanto. Pero no se hace nada con esos datos,  no se los dan a nadie. Tampoco se pensó en su momento que la política tuviera otros indicadores que permitieran evaluar lo que estaba pasando. Hoy, por ejemplo, no sabemos bien cuánta gente entra a las salas de emergencia por temas de uso problemático de cannabis. Sé que es raro tener una intoxicación con cannabis, pero en Estados Unidos y en Canadá llevan ese registro. Sí sabemos cuántos de los egresos hospitalarios vinculados al uso de drogas son por marihuana: 2.6%.

“Segunda cosa, tampoco se ha establecido que los médicos, especialmente los pediatras o los que atienden a adolescentes hagan una pauta de preguntas relacionadas con el uso problemático de sustancias. Algunos lo hacen y capaz que eso quede en una historia clínica del paciente, pero no entra en ninguna estadística. Por último, tampoco tenemos un indicador nacional sobre las personas que estén recibiendo tratamiento por sustancias. La Junta Nacional de Drogas sí tiene el registro de varios centros que entregan información, muestran que las personas bajo tratamiento de cannabis se han mantenido estables (figura 1). Pero no tenemos una mirada exhaustiva de todo el país. En salud pública nos queda mucho por saber. Por eso pienso que si un país latinoamericano quiere replicar esta experiencia es muy importante que establezcan desde el inicio mecanismos que provean de los datos necesarios para evaluar y corregir esta política.

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Figura 1

Evolución de los ingresos a tratamiento según substancia principal por año

2013-1024 (Valores absolutos)

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– ¿Crees entonces que el modelo uruguayo es recomendable para otros países?

-Sí, me parece mejor que la vía que tomaron Canadá y EE.UU. Porque al tener a un Estado presente se pueden fijar restricciones que parecen tener un impacto positivo en la salud pública. Si se parte con este modelo se puede ir midiendo y flexibilizando; en cambio, si se liberaliza completamente desde el inicio es muy difícil, como dice Beau Kilmer, “volver a meter al genio dentro de la lámpara”. Es decir, una vez que los intereses comerciales se expanden y adquieren fuerza, cada retroceso es una batalla muy compleja. Obviamente hay que aceptar también que la vía uruguaya tiene sus desventajas, como la generación de un mercado gris y su menor eficiencia en combatir el mercado ilegal.

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