Cuarenta años mezclando modelos educativos nos han dejado con un sistema “híbrido” que está estancado y es “ineficiente y contradictorio”, explican los autores. Sugieren un golpe de timón.
En este texto repasamos los principales marcos institucionales aplicados en la política educacional en Chile. Nuestro propósito es descubrir la tendencia de largo plazo de nuestro sistema educativo con el objetivo de proponer hacia donde movernos. Como se verá, creemos que Chile se encuentra en una encrucijada y es clave resolverla de manera correcta.
MODELOS DE REGULACIÓN
Para analizar la evolución de las políticas y los marcos institucionales usamos el concepto de “modelos de regulación”, que examina la forma en que se organiza la provisión educativa. Esto incluye indagar, entre otros aspectos, quién provee educación (instituciones públicas o privadas), cómo se ajustan la oferta y la demanda escolar (planificada o vía competencia), qué grado de libertad tienen las familias para elegir escuela, y si el financiamiento escolar es público o privado.
La investigación ha definido tres modelos predominantes: el tradicional burocrático-profesional, que se asocia al servicio público; el de cuasi-mercado, inspirado en el pensamiento neoliberal; y el estado evaluador, vinculado a la noción de nueva gestión pública (Maroy, 2009).
En la realidad, estos modelos no son rígidos y la forma en que se adoptan y combinan varía significativamente entre países (Hudson, 2011; Maroy, 2009). Una de las consecuencias de esta “hibridación” de los modelos de regulación es que ciertos elementos de cada uno se superponen y pueden dar lugar a políticas incoherentes (Maroy, 2009; Hall, Grimaldi, Gunter, Moller, Serpieri y Skedsmo, 2015). Es lo que nosotros pensamos ha ocurrido en el caso chileno; para observarlo, necesitamos una mirada de largo plazo, como la que proponemos en el cuadro siguiente.
Evolución de los modelos de regulación y paradigmas de política educativa en Chile
Fuente: elaboración propia
Como puede apreciarse, creemos que Chile ha adoptado los tres modelos de regulación mencionados: el “estado docente” fue la construcción histórica del modelo burocrático-profesional, reemplazado bruscamente desde 1980 por un sistema de mercado en la versión más extrema que se conoce en el mundo (por cuanto incluía dinero público para proveedores privados con fines de lucro, vouchers a escala nacional para todos los establecimientos públicos y privados, cobro de aranceles a las familias en escuelas financiadas por el estado, discriminación arbitraria en los procesos de admisión, etc.).
“Se ha acumulado evidencia contundente sobre como la irrupción de las “reformas basadas en estándares” influyó en el empobrecimiento de la experiencia formativa de niños y jóvenes”
Dado el fracaso del modelo de mercado extremo en producir “calidad y equidad”, los gobiernos democráticos propusieron una salida intermedia: intentar “guiar al mercado” con un estado evaluador que busca “asegurar la calidad” aplicando sobre los establecimientos educacionales un sistema de responsabilización por resultados, especialmente basado en test de logros de aprendizaje. Esta es una característica particular del caso chileno. El propósito que se le asigna a las políticas vinculadas al Estado evaluador es controlar y mejorar un sistema ya altamente privatizado y orientado por el mercado, y no para introducir formas ocultas de privatización en un sistema de educación pública o preparar el camino para procesos de privatización abierta, como ha ocurrido en otros países (Ball & Youdell, 2008; Verger, Fontdevila y Zancajo, 2016).
Por último, como respuesta a una demanda social persistente (especialmente encarnada por el movimiento estudiantil), desde 2014 el país inició -por primera vez desde 1980- políticas para revertir algunas de las dinámicas más extremas de mercado (lucro, cobro a las familias y selección discriminatoria de estudiantes, en establecimientos financiados por el estado) y para reposicionar a la educación pública como función prioritaria del estado, creando Servicios Locales de Educación (poniendo fin a la municipalización), que son instituciones públicas especializadas en la gestión educativa local (Muñoz y Weinstein, 2019; Bellei et al, 2018).
NO VAMOS POR EL MEJOR CAMINO
Así, en la actualidad lo característico del sistema educacional chileno es que de algún modo “lo tiene todo”, produciendo una hibridación institucional que se ha vuelto ineficiente y contradictoria. De hecho, ¿qué podemos decir sobre los resultados obtenidos por el país con estos sucesivos ensayos de marcos institucionales y políticas educacionales asociadas en estos últimos 40 años? Ciertamente, es muy difícil hacer afirmaciones causales para relacionar estos paradigmas y los cambios observados en el sistema educativo, pero a nuestro juicio es posible identificar tres principales tendencias.
Primero, la educación chilena ha aumentado el acceso a la educación obligatoria y ha mejorado las condiciones de los procesos educativos, principalmente como consecuencia de las políticas compensatorias impulsadas por el Estado y la inversión pública a partir de 1990. Paralelamente, el sistema escolar se volvió altamente atomizado, privatizado y socioeconómicamente segregado, debido principalmente al modelo de mercado, que en lo esencial continúa operando. Por último, ha habido una mejora de los resultados de aprendizaje promedio, aunque partiendo de niveles muy bajos y con un estancamiento durante la última década, al tiempo que estos resultados siguen teniendo un carácter marcadamente desigual.
Creemos que la siguiente imagen refleja muy bien la situación y el desafío chileno en educación.
Resultados de Chile en el examen PISA 2000-2018 (puntuaciones medias)
Ella muestra la evolución en las últimas dos décadas de los aprendizajes en Ciencia, Lectura y Matemáticas de estudiantes chilenos de 15 años, de acuerdo con lo reportado por la Prueba PISA. Como se ve, el mejoramiento de las condiciones de enseñanza/aprendizaje permitieron al país aumentar los logros de la mayoría de los estudiantes, incluso en un período de expansión educacional, saliendo de niveles muy bajos y llegando a niveles medio-bajos; sin embargo, el mejoramiento se estancó y el país no parece estar en la senda de un salto cualitativo relevante. ¿Qué explicación hay para esta tendencia? ¿Podrá nuestro híbrido modelo actual proporcionar la vitalidad que el sistema necesita?
CAMBIO DE PARADIGMA
Hacer una vinculación entre las políticas educativas y estas tendencias en los niveles de aprendizaje de los estudiantes es muy difícil, porque la evidencia que existe es incompleta y las políticas se van combinando en el tiempo. Sin embargo, basándonos en la literatura especializada y nuestras propias investigaciones, es posible afirmar con seguridad tres cuestiones principales.
Primero, que las políticas de mercado en educación no mejoraron la calidad de la educación chilena ni han ayudado a resolver sus deficiencias como sistema. Su instalación más bien explica una parte de la baja calidad y equidad del sistema educativo (OECD, 2004; Bellei, 2015), además de producir varias consecuencias negativas, como el aumento de la segregación socioeconómica, el “descreme” de la educación pública y el aumento en la inequidad de resultados entre escuelas (Hsieh y Urquiola, 2006; Valenzuela, Bellei, & De los Ríos, 2014; Grau, Mizala, & Hojman, 2018).
Segundo, que la mejora en el rendimiento del sistema educativo observado en la década del 2000, aunque se explica por diversos factores de nivel familiar y escolar (Valenzuela et al, 2009), se produce específicamente en una generación de estudiantes que realizó su educación primaria en la década de los 90, momento en el que, sin modificarse los pilares del modo de regulación de mercado, se desplegó una reforma educativa que mejoró significativamente algunas condiciones del proceso de enseñanza (a través, por ejemplo, de la Jornada Escolar Completa) y puso en marcha un set de programas de mejoramiento que tuvieron efectos positivos en las capacidades docentes, procesos de enseñanza y logros académicos (Cox, 2003; Bellei & Vanni 2015). La evidencia sobre mejora escolar en Chile es coherente con esta hipótesis (Bellei et al, 2019; Bellei et al. 2020).
“No se trata de volver al viejo estado burocrático, pero sí de renovar el profesionalismo en la educación con un fuerte sentido de servicio público y asumir el compromiso con la educación como un derecho humano y social”
Tercero, que el posterior estancamiento del desempeño experimentado por Chile ocurre cuando se intensifican las lógicas del “estado evaluador” y se debilitan – hasta casi desaparecer – los programas públicos de apoyo directo a la mejora escolar. Este fenómeno se produce en la cohorte que realizó su educación primaria desde fines de la década del 2000, que también se benefició de las mejores condiciones de base en la que funcionaba el sistema educativo, pero cuya diferencia principal con las generaciones anteriores es la irrupción y expansión de las “reformas basadas en estándares”, de las que además hemos ido acumulando evidencia contundente sobre sus efectos en el empobrecimiento de la experiencia formativa de niños y jóvenes (Acuña et al, 2014; Falabella, 2016; Bellei et al, 2020).
El resultado de todo este camino recorrido es un sistema educativo con fuertes incoherencias y contradicciones, propios de nuestra “hibridación” de modelos de regulación. Hemos expandido el acceso a la educación, pero la manera desregulada, privatizada y socialmente segregada en que ocurrió este proceso ha dado lugar a un sistema ineficiente e inequitativo. Si bien las políticas compensatorias y de mejoramiento sistémico afectaron positivamente el desempeño promedio de la educación chilena, esta mejora fue pequeña y efímera; más aún, las políticas que han enfatizado la evaluación estandarizada con altas consecuencias han consolidado este problema, con varios efectos negativos adicionales. Así, aunque Chile pudo construir un sistema accesible para todos y dotar a la mayoría de los estudiantes con aprendizajes fundamentales, no ha sido capaz de impulsar procesos de mejora sostenidos y a gran escala para el desarrollo de habilidades cognitivas, sociales e intrapersonales más complejas (Carnoy, Gove & Marshall, 2007; Mourshed, Chijioke & Barber, 2010; Bellei & Morawietz, 2016).
¿QUÉ HAY DESPUÉS DEL NEOLIBERALISMO?
El país enfrenta ahora el dilema de perseverar en este esquema donde coexisten modelos de regulación y tipos de políticas educacionales cuya combinación no rinde frutos, o girar el timón. Creemos, en base a la evidencia disponible, que hay que hacer lo segundo, por medio de un plan gradual y consistente de reformas. Dos son los movimientos indispensables si queremos avanzar sistémicamente en una mejor y más justa educación.
El primero consiste en consolidar el fin de la lógica de mercado en el sistema educacional, que como hemos vista atomiza las instituciones, socava la profesionalización y no mejora la calidad de la educación. Para esto es indispensable reemplazar el sistema de financiamiento (modelo de voucher), pilar de la competencia entre escuelas, por uno que garantice una base de recursos para todos los centros. Este movimiento estará incompleto si no es acompañado de una reconstrucción de la educación pública, lo que implica priorizarla, dotarla de recursos suficientes y darle la responsabilidad de organizar localmente la oferta educativa, incluida la privada financiada por el estado. En Chile ya dimos un paso en esta dirección con la ley de Nueva Educación Pública (o desmunicipalización), que ahora tenemos que cuidar y robustecer (Bellei et al, 2018).
El segundo movimiento clave es cambiar la perspectiva de un Estado principalmente evaluador y sancionador hacia uno cuya prioridad sea la acumulación de capacidades tanto a nivel local como escolar (Hargreaves y Shirley, 2009; Hargreaves y Fullan, 2015). La educación integral que las nuevas generaciones necesitan no surgirá de un sistema que corre todo el tiempo preparando pruebas estandarizadas. El cambio implica fortalecer la pedagogía a través de políticas que generen mejores condiciones de trabajo docente, potencien la preparación y ofrezcan una trayectoria de desarrollo permanente (la nueva carrera docente es un paso importante pero insuficiente); e implica también implementar políticas de apoyo a las escuelas que apunten a la transformación de sus prácticas, especialmente por medio del aprendizaje horizontal (Darling-Hammond & McLauhglin, 2011; Muijs, Ainscow, Chapman & West, 2011).
Chile tiene la cancha abierta para encontrar su propia ruta de salida del neoliberalismo en educación. No se trata de volver al viejo estado burocrático, pero sí de renovar el profesionalismo en la educación con un fuerte sentido de servicio público y asumir el compromiso con la educación como un derecho humano y social (Sahlberg, 2015). La nueva constitución y el ciclo de gobierno que se abrirá desde el 2022 son una oportunidad única para caminar en esa dirección.
NOTAS Y REFERENCIAS
Acuña, F. , Assaél, J., Contreras, P. & Peralta, B. (2014). La traducción de los discursos de la política educativa en la cotidianeidad de dos escuelas municipales chilenas: La metáfora médica como vía de análisis. Psicoperspectivas, 13(1), 46- 55.
Ball, S. y Youdell, D. (2008). La privatización oculta en la educación pública. Brussels: Internacional de la Educación.
Bellei, C., y Vanni, X. (2015). Chile: La evolución de la política educativa, 1980-2014. Educación en América del Sur, 1980, 179.
Bellei, C. (2015). El gran experimento: Mercado y privatización de la educación chilena. LOM ediciones.
Bellei, C., y Morawietz, L. (2016). Contenidos fuertes, herramientas débiles: Las competencias del siglo XXI en la reforma educativa chilena. En Reimers, F. & Chung, C. (Eds). Enseñanza y aprendizaje para el siglo XXI: objetivos educativos, políticas y currículos de seis naciones. Harvard Education Press.
Bellei, C., Muñoz, G., Rubio, X., Alcaíno, M., Donoso, M. P., Martínez, J., & Díaz, R. (2018). Nueva educación pública: Contexto, contenidos y perspectivas de la desmunicipalización. Santiago de Chile: LOM Ediciones.
Bellei, C., Morawietz, L., Valenzuela, J. P., & Vanni, X. (2019). Escuelas efectivas 10 años después: factores y procesos que permiten la sostenibilidad de la efectividad escolar. Eficacia escolar y mejora de la escuela, 1-23.
Bellei, C., Contreras, M., Valenzuela, J.P. & Vanni, X (2020). El Liceo en tiempos turbulentos: ¿cómo ha cambiado la educación media chilena? Santiago: LOM Ediciones.
Carnoy, M., Gove, A. K., & Marshall, J. H. (2007). La ventaja académica de Cuba: Why students in Cuba do better in school. Stanford University Press.
Cox, C. (2003). Políticas educativas en el cambio de siglo: La reforma del sistema escolar de Chile. Editorial Universitaria.
Darling-Hammond, L., y McLaughlin, M. W. (2011). Políticas que apoyan el desarrollo profesional en una era de reformas. Phi delta kappan, 92(6), 81-92.
Falabella, A. (2016). ¿Qué aseguran las políticas de aseguramiento de la calidad?: un estudio de casos en distintos contextos escolares. Estudios Pedagógicos, 42(1), 107-126.
Grau, N., Hojman, D., & Mizala, A. (2018). Cierre de escuelas y logro educativo: Evidencia de un sistema basado en el mercado. Economics of Education Review, 65, 1-17.
Hall, D., Grimaldi, E., Gunter, H. M., Møller, J., Serpieri, R., & Skedsmo, G. (2015). Reforma y modernización educativa en Europa: El papel de los contextos nacionales en la mediación de la nueva gestión pública. European Educational Research Journal, 14(6), 487-507.
Hargreaves, A. P., y Shirley, D. L. (Eds.). (2009). The fourth way: El futuro inspirador del cambio educativo. Corwin Press.
Hargreaves, A., y Shirley, D. (2012). La cuarta vía global: La búsqueda de la excelencia educativa. Corwin Press.
Hargreaves, A., y Fullan, M. (2015). Capital profesional: Transformando la enseñanza en cada escuela. Teachers College Press.
Hsieh, C. T., y Urquiola, M. (2006). The effects of generalized school choice on achievement and stratification: Evidence from Chile’s voucher program. Journal of Public Economics, 90(8-9), 1477-1503.
Hudson, C. (2011). Evaluación: el enfoque (no tan) suave de la gobernanza y sus consecuencias para la educación obligatoria en los países nórdicos. Education Inquiry, 2(4), 671-687.
Maroy, C. (2009). Convergencias e hibridación de las políticas educativas en torno a modelos de regulación “posburocráticos”. Compare, 39(1), 71-84.
Mourshed, M., Chijioke, C., & Barber, M. (2010). Cómo los sistemas escolares más mejorados del mundo siguen mejorando. London: McKinsey & Co.
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Sahlberg, Pasi (2015). Lecciones finlandesas 2.0: ¿Qué puede aprender el mundo del cambio educativo en Finlandia? Teachers College, Universidad de Columbia.
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Valenzuela, J. P., Bellei, C., y Ríos, D. D. L. (2014). Segregación escolar socioeconómica en un sistema educativo orientado al mercado. El caso de Chile. Revista de Política Educativa, 29(2), 217-241.
Verger, A., Fontdevila, C., & Zancajo, A. (2016). La privatización de la educación: Una economía política de la reforma educativa global. Teachers College Press.
Cristián Bellei
Gonzalo Muñoz
Existirá algún periodo en el cuál los dos autores hayan pregonado algo distinto a la idea que se requiere un paquete de reformas. Estoy prácticamente seguro que apoyaron todas las propuestas de reformas anteriores. En ese sentido no veo que superemos la consigna con lo que plantea este artículo. La idea de golpe de timón no es nueva. ¿Cómo superamos la necesidad de publicar que tienen?. Los que vivimos las propuesta que surgen desde la “nomenclatura” ya estamos cansados de políticas públicas tras políticas publicas.
Cuando dicen nos equivocamos. Es difícil publicar siendo contemporáneo a los hechos y no dejarse tocar por las propias convicciones e intereses. A la política pública le falta reposar en su implementación para que se evalué su impacto y se proponga golpes de timón. Un investigador no puede estar sobre la ola de todas las críticas, pierde credibilidad.
Gonzalo Muñoz fue importante funcionario del MINEDUC en el anterior gobierno de Bachelet y el gremio docente junto a académicos y el Mineduc encabezado por Muñoz discutió y llegó a acuerdo en muchos temas que después no se concretaron por decisión del gobierno. Para ser creíble debe hacer un mes culpa, contar porqué no se concretaron los acuerdos
¿Como se cita este artículo?