La columna revisa papeles que el Estado ha asumido en la historia de Chile, así como los derechos que ha podido garantizar y los que no. Alude al “estado de bienestar” del siglo XX, con el que parece alinearse el Chile actual. Entonces, se expandieron los derechos políticos, pero no se pudo cambiar el modelo de desarrollo, ni garantizar derechos sociales para la mayoría de la población.
Eric D. Weitz en su estimulante libro Un mundo dividido. La lucha global por los derechos humanos (Turner, 2021), plantea una hipótesis atrevida: que los derechos humanos se han desarrollado paralelamente al surgimiento del Estado nación pues, en definitiva, en el mundo moderno, los derechos fundamentales han sido formulados y amparados por la institucionalidad del Estado. La tesis es atrevida pues, como Weitz lo demuestra a través de numerosos casos, el Estado es también el principal violador de los derechos humanos.
Parece oportuno abordar aspectos de este tema cuando se discute una nueva constitución que, junto con los derechos civiles y políticos, garantice los derechos económicos, sociales y culturales, como también los humanos de última generación asociados a los pueblos y de carácter colectivo, relacionados también con el medioambiente. A lo que se agrega que pronto se inaugura una nueva administración que en sus postulados sostiene la necesidad de fortalecer el papel del Estado en la vida nacional, cambiando incluso las características del modelo económico y el paradigma de organización social.
EL ESTADO EN EL SIGLO XIX
En materia económica, entre las tendencias de larga duración que se presentan en nuestra evolución histórica, está la que hemos llamado “pragmatismo proteccionista”. Es decir, el realismo, el sentido práctico, los hechos concretos, la realidad objetiva, las necesidades del país, entre otros, que orientaron las medidas y la política económica de los gobernantes. Esta constante en el siglo XIX tiene en una sentencia del ministro de Hacienda de Bernardo O´Higgins una elocuente expresión. En 1822, Rodríguez Aldea asentó: “somos liberales en todo lo que no tienda a arruinarnos”. Sus excepciones más notorias se encuentran en la aplicación de la ideología estatista impulsada por el gobierno de la Unidad Popular, y en la neoliberal impuesta por la dictadura cívico militar encabezada por Pinochet.
En el siglo XIX, desde la época de la organización nacional, más que a las teorías y los principios económicos, los “economistas” adecuaron su acción y sus políticas a la realidad nacional, a las necesidades y prioridades de su población y agentes económicos, tomando medidas de variado carácter según fueran las circunstancias en que debieron actuar.
El “pragmatismo proteccionista” es una tendencia de larga duración en nuestra historia. Rodríguez Aldea, ministro de Hacienda de Bernardo O´Higgins, resumió ese concepto con una frase: “somos liberales en todo lo que no tienda a arruinarnos”
Este elemento, que da continuidad a las políticas económicas existentes en Chile republicano, tiene en la organización de la institucionalidad, y por lo tanto del Estado y los derechos de la ciudadanía, su correlato político. Hecho que explica que, desde temprano, sobre todo desde 1828, no sólo se definiera la existencia de Chile como república. Además, debían garantizarse los entonces llamados “derechos individuales”: libertad, seguridad, propiedad, de petición y a publicar opiniones, todos considerados “imprescriptibles e inviolables”. Lo que ciertamente no impidió que se pasaran a llevar en más de una oportunidad.
A lo largo del siglo XIX y hasta la Guerra del Pacífico, cuando predominó prácticamente sin contrapeso el liberalismo económico -ese que atribuía al Estado sólo el papel de guardián del orden dejando a los privados todas la iniciativas productivas y económicas-, el Estado se limitó a fomentar, proteger y cautelar las actividades económicas nacionales. Para ello utilizó medidas como el alza o baja de los aranceles aduaneros, las exenciones tributarias y los privilegios exclusivos.
El mismo Estado no se concebía como participante activo en la economía, y tampoco que tuviera alguna injerencia directa en las condiciones de vida de la población. Sin embargo, con el correr del siglo, fue asegurando derechos políticos a los nacionales y ciudadanos que podían ejercerlos. A fines de la década de 1870 estos estaban evidentemente ampliados en comparación con los años iniciales de la república, al garantizarse los derechos a reunirse y asociarse sin permiso previo, y a la libertad de enseñanza. En paralelo, se restringían las facultades extraordinarias de que podía hacer uso el presidente de la república para limitar algunas libertades públicas. Todos procesos que sabemos tuvieron sus altibajos en lo relativo al efectivo respeto de los derechos que se consagraban.
Luego de la Guerra del Pacífico, que para Chile significó obtener los recursos derivados del cobro del impuesto al salitre, se pasó a la etapa del intervencionismo estatal en la economía, que se prolongó hasta por lo menos la década de 1930. La época se caracterizó por la creciente influencia de las orientaciones sociales en la economía y con ello una presencia más activa del Estado en el quehacer económico y social. Esto, a través de la construcción de obras públicas, la fijación de precios, el control del sistema monetario, del crédito y del cambio, además del intercambio internacional.
Particular impulso a la presencia del Estado en la vida nacional dio la administración de José Manuel Balmaceda. Al momento de asumir la presidencia, este ya tenía una noción del país que gobernaría, una idea del futuro nacional, que pretendió implementar fomentando la producción y riqueza nacional a través de medidas pragmático- proteccionistas, repudiando lo que llamó “sistemas absolutos”: el libre cambio y el proteccionismo.
“El reproche a un Estado considerado ineficiente, incapaz de afrontar los desafíos de su tiempo, también puede hacerse a otros actores del siglo XX. Por ejemplo, el sector privado, que hasta 1973 gozó de fijación de precios, mercados protegidos y ventas aseguradas al Estado”
Obligado también por las circunstancias, involucró al Estado transformándolo en un ente económico activo gracias a las rentas del salitre. Su gran instrumento de intervención estatal fue la ejecución de obras públicas. En 1889, aludiendo al quehacer del gobierno, afirmó: “procuro que la riqueza fiscal se aplique a la construcción de liceos y escuelas y establecimientos de aplicación de todo género, que mejoren la capacidad intelectual de Chile: y por eso no cesaré de emprender la construcción de vías férreas, de caminos, de puentes, de muelles y de puertos, que faciliten la producción, que estimulen el trabajo, que alienten a los débiles, y que aumenten la savia por donde circula la vitalidad económica de la nación”.
Su política de encauzar al Estado en favor de la corriente política moderna evidentemente provocó recelos y conflictos, pero se vio fortalecida por coyunturas como la provocada por la epidemia de viruela que azotó el país, y por situaciones estructurales como la precaria realidad sanitaria de la población. Así fue como promovió que el Estado ejecutara obras de alcantarillado, luchó por la vacunación obligatoria general, propuso una farmoteca nacional y creó organismos públicos de salud que hicieron partícipe al Estado de realidades que hasta entonces eran propias de la vida privada. En esta época se amplió la esfera de acción de la administración pública, pero, sobre todo, se promovió la idea de salubridad pública, transformándola en una preocupación del Estado como garantía de su efectividad.
EL ESTADO EN EL SIGLO XX
Otros hitos en lo que a derechos garantizados por el Estado se refiere acontecieron en la década de 1920. Entonces se promulgaron leyes sociales que acogieron las modernas doctrinas en relación con el papel del Estado en la economía. Además, en la Constitución de 1925 se establecieron nuevas garantías constitucionales de carácter social al consagrar el derecho al trabajo, limitar el derecho de propiedad en caso de necesidad social y ampliar los deberes del Estado en salud y educación.
La dilatación de la esfera de acción del Estado en la vida económica y social, estimulada por la angustiante realidad social de la gran mayoría de la población, pero también por la exitosa conducción estatal de la economía a propósito de la Primera Guerra Mundial, las ideas de Keynes y el New Deal estadounidense, se expresó en la década de 1930 en Chile a propósito de la discusión sobre el modelo de desarrollo nacional que debía implementarse ante lo que se creía era el agotamiento del esquema basado en las exportaciones.
Cuando el país comenzaba a recuperarse de los efectos de la crisis mundial, en 1935, el Instituto de Ingenieros de Chile publicó el informe Desarrollo armónico de un plan de electrificación del país, ejecutado y explotado en la generación, transmisión y distribución primaria de la energía eléctrica por el Estado, con fines de fomento. Allí, los ingenieros, que ya tenían una preponderante participación en las actividades económicas, relacionaron el desarrollo con la energía eléctrica, llamando al gobierno a actuar en la generación de energía, la que señalaban sería la herramienta esencial para el progreso económico y social nacional.
Estos planteamientos implicaban un cambio de modelo económico, como efectivamente terminó ocurriendo, al contradecir las concepciones que relegaban al Estado a un papel secundario en lo relacionado con la producción de bienes y servicios.
Los ingenieros, al sostener que “la elevación de las comodidades de vida de la mayoría de los habitantes del país” estaban ligadas “al desarrollo del servicio eléctrico abundante, barato y extendido”, concluyeron que el único capaz de proporcionarlo era el Estado. Así, resultó indispensable también redefinir su papel en la economía, lo que significó optar por un nuevo modelo de desarrollo basado en la producción nacional de manufacturas. Ello pues, concluyeron, que la electricidad sería “la base esencial para el desarrollo de cualquier plan o política general de mecanización del país que, con el aumento del consumo de energía eléctrica por habitante acarrea el mayor desarrollo económico”, objetivo último de sus preocupaciones.
“Fue en la década del 30’, tras la Primera Guerra Mundial y en un contexto caracterizado por las ideas de Keynes y el New Deal, que se amplió la acción del Estado en Chile a la vida económica y social”
Los planteamientos de los ingenieros tuvieron una gran influencia en los años posteriores. Su propuesta fue un elemento sustantivo en la formulación del llamado “Estado empresario”, base del desarrollo económico vía sustitución de importaciones, porque se entendía que éste era el único capaz de velar y proporcionar los elementos necesarios para implementar un modelo que beneficiara al país. Es decir, con criterio realista y fundamento técnico, apreciaron que el desarrollo económico y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población sólo serían promovidas adecuadamente desde el Estado.
La historia de Chile del siglo XX es conocida. En ella, el Estado, que según Mario Góngora había dado forma a la nación en el siglo XIX, tuvo un papel esencial y discutido en relación con sus resultados. Sin duda el Estado empresario del siglo XX no logró cambiar el modelo de desarrollo y aunque promovió y garantizó mayores derechos sociales y económicos, estos no alcanzaron a toda la población, como sí se supone que ocurría con los civiles y políticos que a lo largo de la centuria fueron ampliándose y eran garantizados por el sistema democrático y republicano.
En el ámbito económico, el reproche a un Estado considerado ineficiente, incapaz de afrontar los desafíos de su tiempo, de ser cierto, también puede hacerse a otros actores económico-sociales del siglo XX. Por ejemplo, el sector privado, que hasta 1973 gozó de fijación de precios, mercados protegidos y ventas aseguradas al Estado, entre otras medidas que no facilitaron el desarrollo de un verdadero espíritu emprendedor que beneficiara con sus iniciativas a la masa de la población acosada, además, por la inflación.
Las experiencias de la economía dirigida, como la de libre mercado, también han sido analizadas y pertenecen a un pasado traumático que, sin embargo, todavía hoy se manifiesta. Por ejemplo, en la discusión sobre el modelo institucional que nos daremos como comunidad. En nuestra opinión, sin embargo, al hablar de Estado en la actualidad, y al relacionarlo con la vida económica y social, no sólo se está aludiendo a un determinado modelo, sino que a la estrecha relación entre Estado y los derechos fundamentales, entre los cuales los económicos y sociales y de última generación son esenciales.
ESTADO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Independiente del papel del Estado en la economía, que en nuestro país ofrece heterogéneas formas de participación y disímiles grados de intensidad, la evidencia muestra que la existencia real de los derechos fundamentales sólo se da cuando las instituciones del Estado los formulan, reconocen, consagran y garantizan. También, y así se aprecia en el libro de Weitz, que los avances en derechos humanos “son fruto de la confluencia de luchas populares, los intereses de los estados y las acciones de la comunidad internacional”.
Otra constatación que hace Weitz, que nuestra historia también refleja, es que los derechos esenciales son dinámicos y se han ido ampliando desde su formulación a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX. De tal modo que no debe sorprender que en la actualidad el concepto mismo de derechos humanos estimule a las personas a exigir una vida en la que gocen de libertad y seguridad, vean satisfechas sus necesidades básicas y sean respetadas y reconocidas no importando su origen, condición o situación. Y como en el mundo moderno el Estado nación es el llamado a proclamar los derechos humanos, no debe llamar la atención que se le asigne un papel de actor indispensable de la vida en sociedad.
Rafael Sagredo