Los anuncios realizados por Irina Karamanos traen consigo cambios administrativos, culturales y políticos. Se termina con la figura que “acompaña” al presidente y “confirma su identidad masculina”, plantea esta columna. La autora cree que ello puede implicar una nueva transformación del rol de las mujeres en política.
Desde que Irina Karamanos, pareja del presidente Gabriel Boric, comunicó la idea de “repensar el cargo de la primera dama” en enero de este año, se generaron diversas reacciones y expectativas respecto a qué significaba concretamente esa frase. Seis meses más tarde, anunció que se realizará un cambio en el rol institucional de la primera dama. Específicamente, se indicó que las seis fundaciones que actualmente preside pasarán a ser parte de diversos ministerios para ser dirigidas por un equipo profesional del área y que, además, la primera dama dejará de usar la oficina que tiene en la sede de gobierno “La Moneda”.
Aún quedan algunas interrogantes sobre si la pareja del presidente tendrá algún papel a nivel protocolar o dentro del gobierno. Sin embargo, los anuncios realizados ya marcan un hito y un cambio en la trayectoria de expansión del rol de la primera dama en Chile. En esta columna analizaré esta conversión institucional, sus posibles consecuencias en el largo plazo y cómo son las oficinas de las primeras damas en América Latina en perspectiva comparada.
“Eventualmente, una pareja de un próximo presidente podría querer reinstalar la institucionalidad de la primera dama. Si ello ocurre, tendría que partir desde cero”
El rol de la primera dama es un tema habitual en el debate político. Su desempeño en el gobierno, su relación con el gabinete presidencial, los ministerios y otras actorías políticas, sus viajes, discursos y eventuales futuras candidaturas son algunos puntos de controversia (Arana Araya & Guerrero Valencia, 2022; Guerrero Valencia & Arana Araya, 2019). A pesar del uso generalizado del concepto de “primera dama”, este continúa siendo ambiguo y no regulado. El significado ha sido adaptado contantemente y consecuentemente, la percepción de la primera dama y sus actividades han cambiado en el tiempo, ya que su rol es “una construcción cultural”. (Sefchovich, 2003, p. 485)
Con el pasar de los años las primeras damas han desarrollado funciones más allá de las tradicionales, liderando programas o políticas públicas, actividades relacionadas con el protocolo y, como en el caso de Chile, creando fundaciones para institucionalizar los programas que marcan el sello de su gestión y asegurar su continuidad en el tiempo. El soporte institucional para llevar a cabo dichas tareas es la oficina o gabinete de la primera dama.
CAMBIOS EN LA INSTITUCIONALIDAD DE LA PRIMERA DAMA EN CHILE
El anuncio de cambiar la institucionalidad asociada a la primera dama en Chile tiene varias aristas. La primera implica el cumplimiento de la promesa de reformular el cargo y realizar cambios desde la misma institucionalidad, considerando lo realizado por las primeras damas anteriores. La segunda es que las seis fundaciones que actualmente preside la primera dama, como directora sociocultural, pasarán a ser parte permanente de diferentes ministerios asegurando su continuidad en el largo plazo y buscando incorporar mayor profesionalización y expertise en su dirección. Es solo un cambio de dependencia, ya que las fundaciones seguirán siendo de derecho privado recibiendo fondos públicos y privados y no significa modificaciones en la estructura ni en su funcionamiento habitual. La tercera, es que la primera dama ya no usará la oficina que tiene en el palacio presidencial, sino que se dedicará a otras actividades que podrían ser complementadas con el rol protocolar de primera dama. Y finalmente, la resignificación del rol de la primera dama también afecta el rol de las mujeres en política.
“El rol de la primera dama y las modificaciones propuestas en Chile se enmarcan en un contexto de cuestionamiento de las instituciones, inclusión de una mirada feminista y críticas a la élite”
La fundaciones no se crearon todas de manera simultánea, sino que respondieron a la institucionalización de programas estrellas que cada primera dama fue creando desde el retorno a la democracia. Es así como cada primera dama heredaba la fundación de la anterior y podía crear una nueva con el sello distintivo de su gestión. Esto generó una expansión del rol de las primeras damas, aumentando la estructura de su oficina, los recursos disponibles, las temáticas y funciones que debía realizar de manera significativa.
El traspaso a los ministerios buscaría incluir mayores estándares de transparencia y no duplicar funciones que ya tienen otros organismos en el gobierno, mejorar el uso de recursos públicos, y profesionalizar las fundaciones ya existentes. Esta innovación institucional cambia la trayectoria de la expansión del rol desde el regreso de la democracia en Chile y el incremento de funciones dentro de la presidencia institucional que hasta ahora había tenido, ya que elimina la estructura vigente de manera permanente generando un cambio a largo plazo. Esto contrasta con la realidad de otras primeras damas en el mundo que han buscado fortalecer y expandir el rol en los regímenes presidenciales existentes en América Latina, Estados Unidos; o semipresidencialista, como en Francia. Por ejemplo, un caso actual de expansión de funciones es el de Verónica Alcocer, esposa del recién asumido presidente Petro en Colombia, quien fue nombrada embajadora en misión especial para asistir en representación del país a actividades internacionales financiadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El papel de la primera dama ha estado fuertemente relacionado con la posición de la mujer en la sociedad. En este sentido, Hoffman (2012, p. 270) señaló que la primera dama está firmemente establecida en la cultura estadounidense como la compañera del presidente, una posición importante, pero estrictamente un personaje femenino de apoyo cuyos talentos y logros se espera que complementen, no dupliquen o eclipsen, los del presidente. Lo mismo ha ocurrido en América Latina y en Chile. La primera dama desempeña un papel vital en la confirmación de la identidad masculina del presidente, que se refleja en las normas que rigen el cargo (Hoffman, 2012, p. 272). En este sentido, las primeras damas también comparten las características de las mujeres en la política, que suelen ser vistas como compasivas, prácticas, honestas y trabajadoras, mientras que los hombres son vistos como líderes despiadados, ambiciosos y duros (Norris, 1997, p. 9).
“La estructura de la oficina de la primera dama (…) puede manejar mucho dinero y recursos para promover políticas públicas; y puede recibir donaciones privadas”
El sesgo de género es evidente en las expectativas de la primera dama (Van Wyk, 2017, p. 170). Las primeras damas todavía tienden a involucrarse en cuestiones asociadas tradicionalmente con el papel de la mujer en política. Suelen ser cuestiones familiares, como la educación, la vivienda, la igualdad salarial, los hijos e hijas y los valores familiares en general (Hoffman, 2012, p. 271). Esta construcción prototípica de género implica que la mayoría de los temas de sus políticas públicas o programas están relacionados con las mujeres, la familia y los niños y niñas. Tal como sucede con las temáticas tratadas por las fundaciones dirigidas por la primera dama en Chile hasta ahora. Por lo tanto, esta innovación chilena también abre la puerta a resignificar el rol de la pareja del presidente, como mujer en la política, desde una mirada feminista y derribando los estereotipos existentes.
LA OFICINA DE LA PRIMERA DAMA EN AMÉRICA LATINA
Así como es necesario diferenciar entre el presidente y la presidencia, también es necesario distinguir entre la primera dama y la oficina o gabinete de la primera dama. La primera dama se refiere a un cargo no oficial que suele ocupar la esposa o quien designe el presidente. Winfield (1997, p. 167) indica que las primeras damas han tenido históricamente en Estados Unidos cuatro roles: a) el rol de acompañante: la esposa es mencionada solo por estar al lado de su esposo, no por alguna función independiente; b) papel protocolar: participando en eventos sociales, ceremoniales y diplomáticos; c) rol de caridad o nobleza obliga: se refiere a las buenas obras relacionadas con los orfanatos, los sin techo o los pobres, que representa una extensión natural del trabajo voluntario de las mujeres en la comunidad, y (d) el papel político, donde ayuda a formular, desarrollar e influir en las cuestiones de política pública. Este cargo no está regulado ni sujeto a la rendición de cuentas tanto en Estados Unidos como en América Latina (Broyde & Schapiro, 1998; Wasserman, 1995).
Por su parte, la oficina de la primera dama forma parte de la presidencia institucional (Inácio & Llanos, 2016), que es el grupo de agencias y asesores que trabajan bajo la autoridad del presidente, apoyándolo en los procesos de toma de decisiones y de manera independiente al gabinete. La oficina de la primera dama apoya directamente su actuación con personal, presupuesto, subunidades organizativas y tareas propias. Es el soporte técnico e institucional del rol de primera dama.
En América Latina, la oficina de cada país tiene una estructura, un nivel de formalidad y un grado de institucionalización diferente. La participación de la primera dama y de su oficina en el sistema de asesoramiento presidencial depende, entre otros factores, de los deseos del presidente y de la primera dama, de su interacción y de la estructura organizativa disponible para poner en práctica estos deseos. Aunque la oficina de la primera dama se ha institucionalizado, su papel sigue dependiendo de las preferencias personales (Borrelli & Martin, 1997, p. 170).
“La primera dama desempeña un papel vital en la confirmación de la identidad masculina del presidente, que se refleja en las normas que rigen el cargo”
En República Dominicana, por ejemplo, la oficina de la primera dama, creada en 2000, es relativamente nueva. Su titular ejerce una influencia considerable en el proceso de elaboración de políticas y en la definición de la agenda del presidente. En este sentido, la oficina de la primera dama cuenta, en algunos gobiernos, incluso con más recursos que algunos ministerios. El presupuesto del despacho de la primera dama en 2010 fue de 19.590.767 dólares, y el presupuesto del ministerio de la mujer fue de 9.429.782 dólares (Benito Sánchez, 2015, p. 65).
El estudio del desarrollo institucional del cargo de primera dama es pertinente porque dicha agencia puede provocar problemas institucionales de coordinación, eficiencia y transparencia en el gobierno. Por ejemplo, la estructura de la oficina de la primera dama dentro de la presidencia institucional puede afectar la coordinación del gabinete. Además, en términos presupuestarios, la oficina puede manejar mucho dinero y recursos para promover políticas públicas; y la mayoría de las oficinas pueden recibir donaciones privadas. La falta de transparencia de las contribuciones aumenta el riesgo de corrupción y soborno. Finalmente, como la oficina no tiene un tema específico, puede duplicar asuntos de otros organismos, como el ministerio de la mujer, educación, desarrollo social, entre otros organismos. La sobreposición de temas genera un uso ineficiente de los recursos públicos y una duplicidad de tareas.
A principios de la década de 1990, se crearon oficialmente las oficinas pioneras de la primera dama en Colombia (1991), Guatemala (1991) y Bolivia (1998). A partir de 2000, comenzó la segunda oleada de creación y modificación en los países latinoamericanos: República Dominicana (2000), Perú (2002), Paraguay (2003), Bolivia (2004), Costa Rica (2005), Guatemala (2005-2008-2014) y Chile (2009). Esto no quiere decir que antes no existe el cargo de primera dama o que no había un soporte técnico, solo describe la formalización institucional de la oficina. El nivel de institucionalización presenta una variación significativa entre los países con una tendencia más alta en Centroamérica.
El análisis indica dos olas de cambios institucionales o patrones similares en la política latinoamericana respecto a la oficina de la primera dama que muestran el efecto de difusión en la región. Esto significa que organizaciones similares de otros países pueden inspirar la creación y modificación de una institución. Este fenómeno, estudiado recientemente en las organizaciones internacionales, se denomina institutional borrowing “préstamo institucional” (Levitsky & Murillo, 2013) o institutional diffusion “difusión institucional” (Jetschke & Lenz, 2013; Ovodenko & Keohane, 2012). Ovodenko y Keohane (2012) afirman que la difusión institucional conlleva tres elementos: (1) similitud de forma o práctica, (2) una secuencia temporal entre el punto de origen y el punto de adopción, y (3) un proceso por el cual la innovación se aplica en un nuevo entorno. Por tanto, la difusión institucional se refiere a una relación causal y temporal entre instituciones de diseño similar, y no sólo a la similitud institucional.
REFLEXIONES FINALES
Los contextos socio-político-histórico-culturales influyen en el diseño de los roles políticos. En este caso, el rol de la primera dama y las modificaciones propuestas en Chile se enmarcan en un contexto de cuestionamiento de las instituciones, inclusión de una mirada feminista, críticas a la élite y reflexión general de las instituciones en Chile.
Si bien existen casos en América Latina y en Chile, en donde no se ha ocupado el cargo de primera dama, donde mujeres han ocupado la presidencia e incluso donde se eliminó la oficina de primera dama, como pasó en Paraguay en 2013 durante la presidencia de Horacio Cartes por los problemas que tenía con su ex mujer, éstos han sido hechos puntuales y al período presidencial siguiente se ha vuelto a ocupar el cargo de primera dama, ya que no han sido acompañados de un cambio institucional significativo.
“Un caso actual de expansión de funciones es el de Verónica Alcocer, esposa del recién asumido presidente Petro en Colombia, quien fue nombrada embajadora en misión especial para asistir en representación del país a actividades internacionales financiadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores”
El cambio anunciado en Chile es una innovación institucional de largo plazo que redefine no solo el rol de la primera dama, sino que también podría tener un efecto en el rol de las mujeres en política, las cuales buscan tener autonomía y agencia propia, sin dejar de ser la pareja del presidente. Sin embargo, como todo en política, siempre está el riesgo de retroceder y eliminar lo avanzado. Eventualmente, una pareja de un próximo presidente podría querer reinstalar la institucionalidad de la primera dama. Si ello ocurre, tendría que partir desde cero, considerando que las fundaciones ya se encontrarían en los respectivos ministerios y la oficina tendría que solicitar presupuesto especial dentro de la presidencia. Es difícil, pero no imposible, ya que no todas las mujeres en política necesariamente tendrán una agenda pro-mujer ni querrán tener autonomía, sino que también pueden ser conservadoras.
El cargo de primera dama es político y tiene mucho simbolismo a nivel nacional e internacional, por lo tanto los cambios realizados en Chile podrían influir en otros países de la región. Ya es un avance significativo que haya una reflexión y un debate interdisciplinario en Chile en los medios de comunicación, en la sociedad y en la academia sobre este rol que no se había cuestionado de manera tan fuerte, sistemática y con perspectiva de género.
NOTAS Y REFERENCIAS
Arana Araya, I., & Guerrero Valencia, C. (2022). When Do First Ladies Run for Office? Lessons from Latin America. Latin American Politics and Society. 1-24. doi:10.1017/lap.2022.13
Benito Sánchez, A. B. (2015). Clientelismo en democracia: Factores explicativos de la política particularista en República Dominicana 1996-2010. Universidad de Salamanca.
Borrelli, M., & Martin, J. M. (1997). The Other Elites: Women, Politics, and Power in the Executive Branch. Lynne Rienner Publishers Inc.
Broyde, M., & Schapiro, R. (1998). Impeachment and accountability: The case of the first lady. Constitutional Commentary, 15(3), 479-509.
Guerrero Valencia, C., & Arana Araya, I. (2019). Las primeras damas como miembros de la elite política. América Latina Hoy, 81, 31-49.
Hoffman, K. (2012). The Presidential Partnership. En J. Vaughn & L. Goren, Women and the White House: Gender, Popular Culture and Presidential Politics (pp. 269-285). University Press of Kentucky.
Inácio, M., & Llanos, M. (2016). The Institutional Presidency in Latin America: A Comparative Analysis. Presidential Studies Quarterly, 46(3), 531-549.
Jetschke, A., & Lenz, T. (2013). Does regionalism diffuse? A new research agenda for the study of regional organizations. Journal of European Public Policy, 20(4), 626-637.
Levitsky, S., & Murillo, M. V. (2013). Building Institutions on Weak Foundations. Journal of Democracy, 24(2), 93-107.
Norris, P. (Ed.). (1997). Women, Media and Politics. Oxford University Press.
Ovodenko, A., & Keohane, R. (2012). Institutional difussion in international environmental affairs. International Affairs, 88(3), 523-541.
Sefchovich, S. (2003). La suerte de la consorte: Las esposas de los gobernantes de México; historia de un olvido y relato de un fracaso. Océano.
Van Wyk, J.-A. (2017). The First Ladies of Southern Africa: Trophies or Trailblazers? Politikon, 44(1), 157-172.
Wasserman, C. D. (1995). Firing the First Lady: The Role and Accountability of the Presidential Spouse. Vanderbilt Law Review, 48(1215), 1215-1259.
Winfield, B. (1997). The First Lady, Political Power, and the Media: Who Elected Her Anyway? En P. Norris, Women, Media and Politics (pp. 166-179). Oxford University Press.
Carolina Guerrero Valencia