La propuesta de Republicanos de terminar con las contribuciones es una medida que favorece “a un electorado que goza de riqueza inmobiliaria”, sugiere el autor. Aquí argumenta en favor de un impuesto sobre el suelo, tributo validado por gran cantidad de economistas y que no tiene efectos sobre la producción ya que los terrenos bajo las edificaciones son activos no producidos al igual que cualquier otro recurso natural, plantea.

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El pasado jueves 31 de agosto el Partido Republicano aprobó una enmienda al anteproyecto constitucional que establece el fin de las llamadas “contribuciones” para la vivienda principal. Los partidos de Chile Vamos se alinearon con esta propuesta. Dice la enmienda: “el inmueble destinado a la vivienda principal del propietario y su familia estará exento de toda contribución e impuesto territorial”.

Antes que tomar cualquier posición sobre lo bueno o malo de terminar con el impuesto territorial (IT), debemos partir por sincerar que lo que busca el Partido Republicano es eliminar totalmente esa contribución, lo cual queda de manifiesto en otra de sus enmiendas: “La ley no podrá, en caso alguno, establecer tributos que graven el patrimonio de las personas”.

Los promotores de esta enmienda argumentan que el problema del IT es que grava el patrimonio, es decir, que no actúa sobre flujos de ingresos sino hace tributar un stock de riqueza. Además, afirman que genera doble tributación con el pago de IVA.

En esta columna vamos a analizar las debilidades de estos argumentos. Sostendremos que eliminar el IT es una medida que sobre todo favorece a quienes tienen riqueza inmobiliaria. Y que la discusión olvida lo importante que es el suelo en el que está construida la vivienda. En ese sentido, vamos a discutir ¿cómo tributa actualmente la propiedad del suelo en Chile? ¿qué pasa con dicha tributación si se elimina el IT? Y, solo para iniciar una discusión, ¿qué pasaría si reemplazamos el IT por un impuesto aplicado exclusivamente al suelo?

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“La eliminación del IT es un beneficio a los propietarios del suelo, sea habitacional, agrícola o del uso que fuere. Una medida directa para favorecer a un electorado que goza de riqueza inmobiliaria o que la desea”

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Para iniciar la discusión partamos por aclarar que cuando se dice que el impuesto territorial implica una doble tributación, esto es parcialmente cierto. Cuando compramos una vivienda, el IVA solo se aplica al inmueble construido, no al terreno que lo soporta. Por ejemplo, si queremos comprar una vivienda de $100, donde $25 corresponden al valor del terreno y $75 al valor de la construcción, el precio final que terminaremos pagando con IVA de 19% no es $119 sino $114 (19% cargado a $75 + los $25 del terreno sin IVA). Resultado: el terreno nunca pagó IVA, por ende, la doble tributación no existe para el suelo. Es sencillo entender entonces que al eliminar el IT se elimina indirectamente el único impuesto que tenemos en Chile aplicado al suelo[1].

DEL IMPUESTO TERRITORIAL AL IMPUESTO AL SUELO

El impuesto al suelo ubicado bajo edificaciones -habitacionales y no habitacionales- es una medida respaldada por importantes economistas de variadas tendencias políticas: Paul Samuelson (1970), James Tobin (1981), Franco Modigliani (1985), Robert Solow (1987), William Vickrey (1996), Joseph Stiglitz (2001). Incluso Milton Friedman, reconocido representante de la ortodoxia liberal, señaló: “Hay un sentido en el cual todos los impuestos son antagónicos a la libre empresa. Sin embargo, necesitamos impuestos para las funciones esenciales del Estado (…) entonces la cuestión es cuál es el impuesto menos malo, y en mi opinión el menos malo es el impuesto patrimonial al valor del suelo”[2].

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Mismo consenso no goza el impuesto sobre el valor de las construcciones, tal como lo señaló el economista Premio Nobel William Vickrey cuando le preguntaron su opinión sobre los impuestos territoriales en el mundo: “este instrumento combina uno de los peores impuestos, el impuesto a las construcciones, con uno de los mejores impuestos: el impuesto al suelo”[3]. Precisamente, la idea de gravar solo el valor del suelo y no el valor de las construcciones es aquello que funda los impuestos internacionalmente conocidos como “Land Value Taxes” (traducibles como “impuestos al valor del suelo”, desde ahora LVT).

A diferencia de los impuestos territoriales convencionales, los LVT sugieren diferenciar las tasas impositivas aplicadas al suelo y a las edificaciones construidas sobre él, incluso pudiendo liberar de impuestos a estas últimas. El fundamento económico, asociado con David Ricardo, radica en que gravar las rentas del suelo no genera un impacto negativo sobre la producción –tampoco sobre su cantidad ofertada en el largo plazo-, dado que es un activo no producido. Este mismo principio justifica la existencia del royalty a la minería y toda la tributación de recursos naturales.

Dado el amplio consenso que generan, los LVT se han aplicado en diversos países y varios estados de Estados Unidos, aunque su implementación no es sencilla y sus efectos son variados[4]. No proponemos aquí, necesariamente, transitar hacia ese tipo de impuesto. Simplemente buscamos aclarar que las objeciones que hace el Partido Republicano al impuesto territorial podrían quedar resueltas con un impuesto al suelo.

Para ilustrar eso pensemos en qué pasaría si, en vez de aplicar una tasa de aproximadamente 1% al avalúo fiscal de las viviendas, aplicamos una tasa solo al valor comercial del terreno que ellas ocupan. Es decir, qué pasaría si sacamos las construcciones de la base imponible y consideramos solo el suelo, pero medido a valor comercial y no fiscal.

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“Al eliminar el IT no sólo se exime de impuesto al patrimonio sino también se libera de impuestos a negocios inmobiliarios de todo tipo, muchos de ellos beneficiados por inversión pública urbana (vialidad, extensión de Metro, parques, etc.) que valoriza terrenos privados con recursos fiscales”

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Hagamos una estimación tomando los datos publicados en el estudio del Banco Central[5] -a partir de información del SII- donde el valor de la vivienda se separa en sus componentes “suelo” y “construcciones”.

Los datos muestran que el valor del stock de suelo bajo uso habitacional representa un 46% del valor del parque habitacional nacional (suma de suelo + construcciones). Si consideramos que el IT representa un 0,6% del valor de las viviendas (dado que su tasa de aproximadamente 1% se calcula sobre el avalúo fiscal, y éste es alrededor del 60% del valor comercial), podríamos mantener el mismo flujo de ingresos tributarios que tenemos hoy si descontamos el valor de las construcciones de la base imponible y aumentamos la tasa sobre el valor del suelo hasta un 1,3%.

 ¿Por qué no reemplazamos entonces el IT por un LVT con tasa 1,3% cargada sobre el valor comercial del suelo? Y si dicho valor no lo genera el propietario y gravarlo no afecta inversión, ¿por qué no elevar esa tasa hasta capturar la totalidad de las rentas del suelo, lo cual podría rodear tasas de 6% o 7% de su valor?

El Partido Republicano probablemente responderá que solo una parte minoritaria de las viviendas generan flujos de renta, y que la mayoría de la población (73% según último Censo) vive en sus propias residencias. Es una preocupación atendible y sentida por ciertos hogares del país que ven incrementar su pago de contribuciones sin que su vivienda esté generando ingresos. Por ello la enmienda recién aprobada puede tener adeptos en algunos segmentos de población, fundamentalmente altos y medio-altos. Y es la principal razón de que actualmente estemos llenos de exenciones en el IT: según Revalúo 2022 un 76% de las 5.506.790 viviendas del país están exentas de pago.

Atendiendo esta realidad, no sería insensato aplicar el impuesto al suelo solo a las propiedades que generen renta. Podemos estimar que un 20% de las viviendas del país obtienen rentas de manera permanente, considerando que el 23% de la población vive en una vivienda arrendada pero que aproximadamente el 11% de las viviendas del país se mantienen desocupadas (sumando segundas residencias, viviendas en venta, vacantes para arriendo, etc., registradas en el último Censo). Aun así, eximir de impuesto al 80% de las viviendas que no tienen rentas no dista mucho de la situación actual de exención.

Ciertamente puede afectarse la progresividad del impuesto, es decir, podemos movernos hacia un escenario en el que los más ricos terminen pagando comparativamente menos impuestos, toda vez que la actual exención se basa en el valor de las viviendas y no en el hecho de que funcione o no como un activo generador de rentas. Por ejemplo, podría, efectivamente, ocurrir que segmentos de menores ingresos deban pagar impuestos sobre sus terrenos residenciales en renta y que segmentos más altos no paguen impuesto por usar ellos mismos los grandes terrenos en que residen. Este hecho, sin embargo, debe ser sopesado en virtud de la evidente concentración de viviendas en renta entre los segmentos altos y medio-altos de la población, por lo que gravar las viviendas según sus rentas debiera ser en sí mismo progresivo. Dado que para ese propósito ya opera el Impuesto Global Complementario (IGC)[6] se puede considerar que el pago de LVT se descuente luego del pago al IGC.

Otro problema de progresividad es que la distribución del valor de las construcciones puede estar reflejando mejor la distribución de los ingresos que la distribución del valor del suelo. Considerando nuevamente los datos del Banco Central, se observa que el valor promedio de las construcciones para uso habitacional en las comunas del sector oriente de Santiago (que son las de mayores ingresos) es 4,3 veces el valor de las construcciones habitacionales de las comunas del sector sur de la ciudad (de bajos ingresos, en promedio más de 10% de pobreza). Si hacemos la misma comparación, pero aplicada al valor de los terrenos que están bajo esas edificaciones, la relación baja a 3,3 veces. Si bien esta comparación requiere análisis más específicos, considerando estratificaciones socio-económicas y desagregaciones geográficas más adecuadas, es razonable que así ocurra. De alguna u otra forma, las notables ventajas que tienen los terrenos en las comunas más acomodadas parecieran ser menos notables que aquellas relacionadas a la calidad de sus construcciones.

Si se realizan análisis metodológicamente válidos que comprueben esta relación, es probable que la progresividad del LVT sea menor a la del IT actual. En rigor, entonces, el argumento para proponer un impuesto en base al valor del suelo no consiste necesariamente en mejorar la progresividad sino en que: 1) las tasas que pueden aplicarse al valor del suelo pueden ser más altas que las aplicadas actualmente, dado que no hay razones de peso para pensar que un incremento en la tasa tenga efectos sobre la producción, dado que es un activo no producido; 2) a pesar de que pueda ser menos progresivo que el IT, un incremento en la tasa debiera seguir cumpliendo una función distributiva.

En síntesis: si el objetivo es solo la progresividad, es preferible un impuesto sobre los ingresos, independiente de cómo se obtengan (ej. IGC); pero si el objetivo es incrementar la recaudación fiscal sin desincentivar la construcción, podemos transformar el IT en un LVT.

LA PLUSVALÍA

Todo lo dicho hasta acá no considera todavía uno de los asuntos más característicos de la valoración de bienes raíces: las plusvalías.

Estimaciones a partir de datos del Boletín del Mercado del Suelo Urbano de Santiago publicado por Pablo Trivelli permiten afirmar que en los últimos 40 años el suelo de esta ciudad ha incrementado su precio entre un 7 y 8% anual[7]. Estos incrementos son particularmente importantes si se considera que una parte significativa del suelo urbano permanece en condición de suelo vacante. Y el suelo vacante, que corresponde a los sitios eriazos del país, no tiene flujos de rentas percibidas sino un valor al cual puede venderse en un horizonte de tiempo esperado. Es decir: solo tienen plusvalías. Atender tributariamente a éstos es fuertemente progresivo, dado que se encuentran excesivamente concentrados entre un grupo muy reducido de población. ¿Qué opina de ello el Partido Republicano? Si su argumento es que el IT es impuesto patrimonial, entonces no hay razón para eliminarlo en el caso de las viviendas y mantenerlo en el caso de los sitios eriazos. Podrían decirles a los chilenos que eliminando el IT también dejan de tributar las grandes extensiones de sitios eriazos.

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“La eliminación del IT es un un perjuicio a los 365 municipios del país, a los cuales se les recortaría una de sus principales fuentes de ingresos. Situación especialmente preocupante para los municipios más pobres que dependen de las contribuciones recolectadas”

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Para abordar tributariamente los sitios eriazos u otros bienes raíces que tengan bajos o nulos flujos de renta en relación con sus incrementos de valor, efectivamente se requieren instrumentos no basados en las rentas sino en las plusvalías ¿Qué opina el Partido Republicanos sobre los Instrumentos de Captura de Plusvalías que actualmente promueven instituciones como el Banco Mundial, el BID y la OCDE? Tal vez no gusten de estos instrumentos, pero mínimamente debieran reconocer que el IT en Chile es sustituto de ellos. Si bien el IT es un impuesto sobre el valor del patrimonio y no solo sobre las plusvalías, el proceso periódico de reavalúo que genera el Servicio de Impuestos Internos cada cuatro años funciona indirectamente como un mecanismo para cobrar las plusvalías. Al eliminar el IT no sólo se exime de impuesto al patrimonio sino también se libera de impuestos a negocios inmobiliarios de todo tipo, muchos de ellos beneficiados por inversión pública urbana (vialidad, extensión de Metro, parques, etc.) que valoriza terrenos privados con recursos fiscales.

Los integrantes del Partido Republicano podrían replicar que en Chile se cobran las plusvalías también en caso del Impuesto a la Ganancia de Capital con Bienes Raíces o parcialmente a través del Impuesto al Incremento de Valor en casos de ampliación del límite urbano (ambos aprobados en Bachelet 2). Pero ocurre que estos instrumentos están llenos de excepciones  y detalles que reducen completamente su eficacia, cuestión que no vale la pena precisar acá.

Si el Partido Republicano está tan interesado en que los impuestos se basen en ingresos y no en el valor del patrimonio, podría sugerir cómo mejorar estos instrumentos. Porque si estamos hablando de las plusvalías del suelo en particular, nos estamos remitiendo a ingresos percibidos por una diferencia comercial de un activo que nunca ha pagado IVA. Recordemos que al comprar una vivienda se ha generado IVA solo por lo construido, descontando el suelo. Entonces no tendríamos doble tributación, que es una de las supuestas preocupaciones de los Republicanos.

En resumen, los Republicanos podrían estar en lo correcto si quisieran eliminar el IT por las razones esgrimidas: implica doble tributación sobre la construcción y es patrimonial. Pero si ese es el caso, sustituyámoslo por un impuesto que se cargue solo sobre el valor de los terrenos, cobrando cuando existan flujos de renta o cuando se vendan. En teoría, si se eleva la tasa del LVT, el precio del suelo debiera bajar y las ganancias de capital serían menores, en términos absolutos. Esto también permitiría que los sitios eriazos no pagaran impuestos hasta que se vendan, mientras que hoy pagan IT por largos períodos en que no rentan. Todas estas fórmulas responden a las inquietudes que declara el Partido Republicano. Si realmente están interesados en desgravar el patrimonio y basar los tributos en ingresos percibidos, podrían presentar una enmienda en esa dirección o un proyecto de ley.

El problema de todo esto es que los Republicanos no parecen interesados en sustituir el IT por ningún otro instrumento tributario. Y la eliminación del IT es un beneficio a los propietarios del suelo, sea habitacional, agrícola o del uso que fuere. Una medida directa para favorecer a un electorado que goza de riqueza inmobiliaria o que la desea. Y un perjuicio a los 365 municipios del país, a los cuales se les recortaría una de sus principales fuentes de ingresos. Situación especialmente preocupante para los municipios más pobres que dependen de las contribuciones recolectadas y redistribuidas solidariamente a través del Fondo Común Municipal. Si los republicanos quieren eliminar el IT, que sean ellos quienes den las explicaciones.