Ilustración: Leo Camus

Ni hiper-presidencialismo ni parlamentarismo, mejor un “presidencialismo de coalición”

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En las próximas semanas la Convención Constituyente debatirá sobre el régimen político chileno. Esta columna analiza las propuestas presentadas y plantea una tercera vía: “Presidencialismo de Coalición”. Este sistema premia los proyectos colectivos e incentiva la formación de coaliciones amplias, lo que garantizaría “un piso parlamentario” para quien ocupe La Moneda. Los autores creen que proponer un régimen parlamentario es un enorme riesgo, pues puede hacer que la nueva Constitución sea rechazada en el plebiscito de salida.


Entre los temas centrales que discutirá la Convención Constituyente en los próximos días está el régimen político que se le ofrecerá al país en el plebiscito de salida ¿Cuál es la situación hoy?  Chile posee un régimen de gobierno presidencial, el cual concentra el poder ejecutivo en una persona, quien es el/la responsable de llevar a cabo el programa prometido en campaña. Este régimen coexiste con un sistema electoral proporcional para elegir al parlamento, el que fomenta la existencia de muchos partidos políticos.

Esta forma de organizarnos ha mostrado deficiencias. La principal de ellas es que prácticamente asegura gobiernos de minoría; es decir, gobiernos que fueron elegidos con mayoría absoluta en la segunda vuelta pero que no tienen mayoría en el Congreso (es más, en algunos casos, podrían tener una minoría excesiva). No hay que olvidar que la coalición del Presidente electo tiene menos del 24% de la Cámara y un 10% del Senado.  Si el elegido hubiese sido José Antonio Kast, su coalición hubiese tenido menos del 8% de los diputados y un 2% de los senadores.

¿Cuál es el problema con esto? Gobiernos minoritarios, sumado a la existencia de partidos políticos deslegitimados e indisciplinados, llevan con alta probabilidad a un sistema político trabado y muchas veces bloqueado.  Por ejemplo, hay un amplio consenso en la necesidad de mejorar las pensiones. Sin embargo, desde la primera administración de la Presidenta Bachelet que no se hace un cambio sustancial al sistema. Unos proponen ajustes, otras reformas y otros la creación de un nuevo sistema. Pero, al momento de materializar tales propuestas, los proyectos ingresados no logran sortear el parlamento, por lo que se termina posponiendo para el próximo gobierno. No hay que descartar que esta falta de prolijidad del sistema en responder a las demandas ciudadanas y de cumplir lo prometido en campaña esté en el origen de la disconformidad de la ciudadanía con la elite política.

Para enfrentar estos problemas, se han planteado hasta ahora –a grandes rasgos– dos propuestas de cambio al régimen político, que podrían contribuir a dar mayor legitimidad y margen de cumplimiento de los programas frente a la ciudadanía.


“Proponemos avanzar hacia un sistema llamado Presidencialismo de Coalición, para lo cual planteamos dos reformas relativas a la selección de los candidatos a la presidencia”


La primera de ellas plantea mantener el presidencialismo, pero adecuar la fecha de las elecciones parlamentarias, para que puedan alinearse con quien será él o la futura Presidente/a. En este marco es posible ubicar las propuestas de Arturo Fontaine, profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez y ex director del CEP; y la del ex Presidente Ricardo Lagos. Fontaine propuso que las elecciones para definir al parlamento sean coincidentes con la segunda vuelta presidencial; en tanto, el Presidente Lagos sostuvo, en su exposición en la Convención Constitucional, que las elecciones se realicen una vez que la primera autoridad del país haya sido elegida. La evidencia sugiere que, con reformas como éstas, sería altamente probable que el/la presidente/a electo/a logre tener mayoría en el Congreso, solucionando en parte importante los problemas asociados a gobiernos de minoría.

Por ejemplo, siguiendo la propuesta de Fontaine y usando los números de la última elección presidencial, hubiésemos tenido una elección parlamentaria en torno a dos grandes bloques: los votantes de Boric y los votantes de Kast. El resultado de aquella elección hubiese sido que ambos candidatos habrían aumentado el tamaño de sus bancadas respecto a lo que eligieron en la elección parlamentaria del 21 de noviembre.  Si siguiéramos la propuesta de Lagos, que es lo que actualmente se usa en Francia, tendríamos una elección parlamentaria con Gabriel Boric como presidente electo, lo que lo haría tener una bancada parlamentaria aún mayor que bajo la propuesta de Fontaine.  Si bien creemos que una situación como ésta haría más probable llevar adelante el programa de gobierno de Gabriel Boric (que es el caso que estamos analizando), también puede tener algunos problemas. Por ejemplo, esta propuesta arriesga concentrar fuertemente el poder en la persona elegida, lo que haría posible que un líder con características populistas, caudillista y/o dotado de mesianismo se haga no solo de la presidencia, sino que también del congreso, promoviendo además la existencia de coaliciones inestables en el congreso. Avanzar en esta dirección es ir decididamente hacia un hiper-presidencialismo, lo que no nos parece conveniente.

Otro camino ha sido el promovido por el abogado Fernando Atria, miembro de la Convención Constituyente, y otros líderes de opinión.  Atria propone  moverse hacia un régimen parlamentario,[1] el cual, por lo general, asegura una mayoría parlamentaria al partido o coalición gobernante. El parlamentarismo sería un cambio bastante más sustantivo, pues se eliminaría la elección directa de la primera autoridad del país, y crearía una coalición de gobierno en base a una negociación entre partidos que logren representación en el Congreso. Dicha coalición tendría que elegir a la persona que gobierna, usualmente el líder del partido mayoritario.

Atria argumenta que en un régimen parlamentarista se podrían hacer mas efectivas las ideas de identificación de responsabilidad y rendición de cuentas; es decir, que los votantes elijan a un partido, o coalición de partidos para gobernar, y que éstos, al concentrar el poder, tengan la capacidad para implementar su programa sin mayores obstáculos. Si es que la ciudadanía valora la gestión del primer ministro, entonces los reelegirá; si no, elegirá a la oposición. En este sentido, el parlamentarismo tiene la virtud de que el poder está concentrado en la coalición gobernante, por lo que es fácil para la ciudadanía identificar a los responsables del rumbo del país, para luego decidir si premiarlos o castigarlos.

Sin embargo, independiente de nuestra preferencia por este tipo de regímenes, optar por el parlamentarismo implicaría eliminar un aspecto fundamental de nuestra tradición política: la elección directa del/a presidente/a de la República.[2] Asimismo, consideramos que los partidos políticos actuales no tienen la legitimidad necesaria para actuar en un régimen parlamentario. En efecto, en el parlamentarismo, son las cúpulas de los partidos los que negocian la conformación de un gobierno, replicando la dinámica de la “cocina”. Además, la presencia de independientes, que suele ser aplaudida, generaría muchos problemas en el parlamentarismo, puesto que tal sistema requiere de una fuerte disciplina en la negociación en el congreso.

Mas importante aún, creemos que proponer un régimen parlamentario aumentaría considerablemente la probabilidad de que el proyecto de nueva constitución sea rechazado. De hecho, sería fácil crear una narrativa que señale que el parlamentarismo “le quita el poder a la ciudadanía para entregárselo a los partidos políticos”. Dado el actual desprestigio de los partidos, tal narrativa podría lograr alta adhesión, y sería extremadamente difícil contrarrestarla. Este punto no es trivial, puesto que sería muy problemático que se rechace la nueva Constitución.


“Nuestra propuesta contribuiría a atenuar uno de los principales desafíos del régimen actual: el gobierno de minorías”


Con el ánimo de contribuir a la discusión, en este artículo proponemos una “tercera vía”: una reforma al sistema presidencial que permite avanzar de manera más robusta a lo que se llama “Presidencialismo de Coalición”.[3]  Esta alternativa permitiría resolver dos desafíos fundamentales de nuestro actual régimen: atenuaría el problema del gobierno de minorías y privilegiaría los proyectos políticos colectivos sobre aquellos de carácter personalista. En términos de procedimiento, implementar esta reforma implicaría realizar los siguientes cambios: (i) establecer que toda candidatura presidencial debe contar con un partido o coalición que la apoye, y debe además estar patrocinado por un número mínimo de autoridades locales; y (ii) celebrar la elección presidencial con posterioridad a la parlamentaria, estableciendo que sólo pueden seguir adelante con su candidatura aquellas que obtuvieron un porcentaje mínimo de diputados/as.

En su conjunto, los cambios propuestos aseguran mayor nivel de conexión territorial de los/as candidatos/as; evitan las candidaturas presidenciales que carezcan de un proyecto colectivo e incentivan la creación de coaliciones políticas más amplias. Asimismo, si bien no impide los gobiernos de minoría, al menos garantiza un piso parlamentario para quien ocupe La Moneda, y fomenta un número menor de coaliciones en el congreso, lo que debería facilitar la negociación parlamentaria.

En la siguiente sección, explicamos los requisitos que proponemos para todas las candidaturas presidenciales. Luego, detallamos el calendario electoral de nuestra propuesta y los umbrales mínimos que cualquier candidato debiese lograr en el congreso. En una tercera sección, presentamos nuestras reflexiones finales, donde discutimos la principal limitación de nuestra propuesta. En el recuadro explicamos cómo funcionaría esta propuesta basada en los y las candidatos/as, coaliciones y resultados de la última elección presidencial.

REQUISITOS PARA LEVANTAR UNA CANDIDATURA

Además del problema de gobiernos de minoría, el presidencialismo actual pone un excesivo énfasis en las características personales de los/as candidatos/as durante el proceso eleccionario. La visibilidad que entrega el sistema electoral a una candidatura es privilegiada, lo que incentiva la creación de proyectos políticos que, al menos en su origen, tienen un carácter personalista. No es casualidad que proyectos como el de Enríquez-Ominami, Parisi y Kast hayan nacido a partir de sus candidaturas presidenciales de 2009, 2013 y 2017, respectivamente. Creemos que esto no es sano para la democracia, pues las reglas electorales debieran favorecer la emergencia de liderazgos a través de la construcción de proyectos colectivos, y no al revés.

Proponemos que, tal como ocurre en Francia, solo puedan inscribirse como candidatos/as a presidente/a aquellas personas que tenga un número mínimo (por ejemplo 10%) de patrocinios dentro de las autoridades locales existentes al momento de inscribir la candidatura, incluyendo concejales (2.252), alcaldes (345), consejeros regionales (302) y gobernadores (16). En total son 2.915 autoridades locales, las que, según el calendario electoral actual, son elegidas a finales del año inmediatamente anterior a la elección presidencial.[4]


“Creemos que proponer un régimen parlamentario aumentaría considerablemente la probabilidad de que el proyecto de nueva Constitución sea rechazado”


Actualmente, para inscribir candidaturas presidenciales se requiere reunir firmas, o contar con el apoyo de un partido político. En su lugar, proponemos que exista un nivel de mínimo de apoyo territorial a las candidaturas presidenciales, lo que daría mayores garantías de que éstas tengan sustento político. Esta iniciativa debería reducir la presencia de candidaturas presidenciales de última hora, y/o sin posibilidades de ganar, permitiendo debates más profundos, en torno a propuestas programáticas y visiones de país.

GARANTIZAR APOYO MÍNIMO EN EL CONGRESO

Al establecer el sistema de patrocinios, debiera disminuir significativamente la presencia de candidatos testimoniales o sin un proyecto político definido. Sin embargo, también es importante evitar que lleguen a la presidencia personas que no tengan una mínima representación en el parlamento, y por lo tanto escasas posibilidades de gobernar.

Para subsanar aquello, proponemos que se lleve a cabo la elección parlamentaria antes de le elección presidencial. Luego, solo aquellas coaliciones o partidos políticos que tengan un umbral mínimo de diputados elegidos (por ejemplo 20%) podrán competir en la elección presidencial con la candidatura que la coalición haya definido previamente. La primera vuelta de la elección presidencial se deberá realizar un mes después de la parlamentaria.

Esta propuesta crea incentivos adecuados en los actores políticos, ya que favorece la creación de coaliciones amplias de partidos, que reúnan a distintas tendencias políticas, puesto que coaliciones pequeñas correrían el riesgo de quedarse fuera de la primera vuelta presidencial.  Si bien una propuesta como ésta no garantiza un gobierno con mayoría parlamentaria, sí evita un gobierno excesivamente minoritario.

REFLEXIONES FINALES

Para avanzar hacia un “Presidencialismo de Coalición” proponemos dos reformas relativas al proceso de selección de candidatos a la presidencia. La primera consiste en que los candidatos requieren un mínimo de apoyo de autoridades territoriales; la segunda propone que la elección presidencial sea posterior a la parlamentaria, estableciendo que sólo pueden ser candidatos/as aquellos/as que obtuvieron un porcentaje mínimo de diputados/as. 

Creemos que esta propuesta representa una mejora considerable respecto al statu quo, pues contribuiría a atenuar uno de los principales problemas del presidencialismo actual, a saber, el gobierno de minorías. De hecho, el umbral parlamentario le aseguraría un mínimo de presencia en el congreso a él o la presidenta, otorgándole una base para negociar sus proyectos. Asimismo, el sistema de patrocinios eliminaría en gran medida el riesgo de proyectos caudillistas y personalistas.  En su conjunto, ambas medidas premian los proyectos colectivos e incentivan la formación de coaliciones amplias.

La principal limitación de esta propuesta es, precisamente, que no le garantiza una mayoría parlamentaria a él o la presidenta. Ahora bien, el único sistema que favorece tal mayoría, y no con toda seguridad, es el parlamentario, el cual creemos que no es factible de implementar actualmente en Chile. Además, este tiene algunos problemas. El principal es que en países con regímenes parlamentarios y sistemas electorales proporcionales es común que ningún partido político por sí solo alcance la mayoría. Por lo tanto, están obligados a formar gobiernos de coalición, cuya negociación puede demorar meses o incluso años.  Además, su éxito depende de la existencia de partidos políticos legitimados y disciplinados, lo que no ocurre en nuestro país. Es cierto que se podrían impulsar una serie de reformas para fortalecer el sistema de partidos políticos, pero los resultados de esos cambios no llegarán de la noche a la mañana. 


“La coalición del presidente electo tiene menos del 24% de la Cámara y un 10% del Senado.  Si el elegido hubiese sido José Antonio Kast, su coalición hubiese tenido menos del 8% de los diputados y un 2% de los senadores”


Un buen sistema de partidos políticos mejoraría el funcionamiento de cualquier régimen político, puesto que partidos fuertes facilitan enormemente los acuerdos entre diferentes fuerzas políticas. De lo contrario, los gobiernos se ven obligados a negociar con los parlamentarios uno a uno (como ha ocurrido al menos en la última década), lo que hace imposible que el proceso legislativo sea fluido y eficaz. En una próxima columna, propondremos medidas concretas para mejorar la representatividad y eficacia del sistema de partidos.


RECUADRO

¿CÓMO FUNCIONARÍA ESTA PROPUESTA EN LA PRÁCTICA?

A continuación, explicamos cómo funcionaría esta propuesta basada en los candidatos/as, coaliciones y resultados de la última elección presidencial:

  1. Definición de Candidaturas Presidenciales: asumiendo que todas las candidaturas lograron conseguir el patrocinio de autoridades locales, cada coalición o partido político presenta a sus candidatos presidenciales. Es decir, Apruebo Dignidad a Boric; Nuevo Pacto Social a Provoste; Chile Podemos Más a Sichel; Frente Social Cristiano a Kast; Partido Progresista a Enríquez-Ominami; Partido de la Gente a Parisi; y Partido Acción Patriótica a Artés.[5] Nótese, sin embargo, que es poco probable que todas estas candidaturas hubiesen logrado conseguir 292 patrocinios. Es más, las únicas que lo hubiesen hecho con seguridad serían las de Boric, Provoste y Sichel.
  2. Elecciones Parlamentarias: se llevaría a cabo la elección parlamentaria, en donde cada una de estas coaliciones debe participar como tal, pero también podrían participar personas, partidos o coaliciones que no tengan una candidatura presidencial. Un punto relevante es que las personas votan por los parlamentarios sabiendo quién es el candidato presidencial de cada lista o partido. En este sentido, al votar por un parlamentario, se está indirectamente promoviendo una candidatura presidencial.
  3. Elecciones Presidenciales: solo aquellos conglomerados que obtuvieron el umbral mínimo de diputados/as pueden presentar a sus candidatos/as a la elección presidencial. Si el umbral mínimo se fijara en un 20% de los diputados/as electos, hubiesen podido competir en la elección presidencial solo aquellas candidaturas en las cuales sus coaliciones hubiesen obtenido 31 de los 155 diputados. Es decir, Boric, Provoste y Sichel.

En la última elección, Apruebo Dignidad y Nuevo Pacto Social obtuvieron 37 diputados.  Es decir, hubiesen estado relativamente cerca de quedarse fuera de la primera vuelta. Por lo tanto, ambos grupos hubiesen hecho el esfuerzo por ampliar sus coaliciones, tratando de incorporar a partidos pequeños o independientes que decidieron ir por fuera, o haciendo aún más competitivas sus listas parlamentarias, evitando proteger a candidatos o partidos específicos. Esto es un comportamiento deseable, pues agruparía más partidos en torno a coaliciones, reduciendo la fragmentación del sistema político.

En el caso de Kast, es probable que se hubiese unido con la coalición de gobierno –tanto a nivel presidencial como parlamentario– pues sería difícil esperar que el Frente Social Cristiano consiguiese el apoyo mínimo de autoridades locales, y menos aún obtener 31 diputados. Enríquez-Ominami, dado el insuficiente número de concejales de su partido, y las escasas posibilidades de su lista parlamentaria, hubiese descartado su aventura personal, sumándose a Nuevo Pacto Social. Finalmente, es difícil pronosticar qué hubiese pasado con Eduardo Artés y Franco Parisi, pero probablemente no hubiesen podido conseguir el número de patrocinios para inscribir sus candidaturas.



NOTAS Y REFERENCIAS

[1] Otra solución que se ha mencionado es avanzar hacia un semi-presidencialismo, la cual creemos se ha ido descartando.

[2] De hecho, la última elección presidencial concitó la mayor participación de los seis eventos electorales del último año.

[3] El término Presidencialismo de Coalición fue acuñado en 1988 por el cientista político brasilero Sergio Abranches, quien describe aspectos importantes del funcionamiento del presidencialismo en Brasil dentro de un sistema multipartidista. El término también ha sido empleado por el abogado Sebastián Soto, quien ha abordado cómo hacer más gobernable un régimen presidencial también en sistema multipartidista, como es el chileno. En general, sus reflexiones apuntan a cómo generar una relación de mayor entendimiento entre el gobierno y el congreso, lo que nos parece correcto. Sin embargo, su planteamiento va en la línea de lo propuesto por Arturo Fontaine lo que, como explicamos, no compartimos. Avanzar en esa dirección es exacerbar aún más el carácter personalista del Presidencialismo, y lo que proponemos en esta columna va en la línea de privilegiar los proyectos políticos colectivos por sobre aquellos de carácter personalista, los que además promueven la existencia de coaliciones estables. Ambas propuestas buscan hacer más gobernable el presidencialismo dotándolo de una coalición que lo respalde, la diferencia está en que la nuestra tiene un carácter más colectivo. Es decir: primero la coalición, luego el presidente, y no al revés. Finalmente subrayar que “Presidencialismo de Coalición” no es un concepto universalmente usado como sería “Parlamentarismo”, o “Gobiernos de Minoría”, sino que es más bien un término que se ha usado para explicitar fórmulas para hacer más llevadero el presidencialismo dotándolo de una coalición que lo sustente.

[4] Un mínimo de 10% de patrocinios equivale a 292 patrocinios. Adicionalmente, con el fin de asegurar representación regional, también se podría establecer que dichos patrocinios provengan de regiones diferentes (por ejemplo 4) y que ninguna región supere más de un número mínimo de apoyos (por ejemplo 100).

[5] Las candidaturas de Boric y Sichel fueron el resultado de primarias oficiales. En este caso proponemos que una coalición para inscribir primarias oficiales deba cumplir con el mismo requisito de patrocinios ya señalados.

3 comentarios de “Ni hiper-presidencialismo ni parlamentarismo, mejor un “presidencialismo de coalición”

  1. Eduardo Hernández dice:

    1) Mantener el sistema presidencial. Es nuestra tradición ! 2) Modificar algunas atribuciones del P.de la R., entre otras disminuir el número de cargos a designar. 3) Rechazo total a oteas formas de gobierno. Sobretodo al Parlamentarismo, en «cualquier» y repito «cualquier» parlamentario podría ser designado el partido q en ese momento tendrá mayoría. Y eso NO se aceptaría !!! Eso ya se hizo en Chile y no funcionó ! Saludos.

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