Hay sectores que quieren que el Senado muera con la actual Constitución. Lo acusan de trabar las leyes y de volver lento el proceso legislativo. La columna discute esas ideas con datos cuantitativos que abarcan casi 30 años. También aporta evidencia sobre cómo opera y para qué sirven los senados en el mundo.

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¿Cómo se estructurará el Poder Legislativo en la nueva Constitución? Hasta ahora hay tres perspectivas que se han comenzado a discutir en la Convención Constitucional: reducir el número de escaños, pasar a un sistema unicameral y mantener dos cámaras, pero con funciones distintas para cada una (esquema que se conoce como bicameralismo asimétrico).

Por su relevancia en el funcionamiento del engranaje institucional es lógico que una reforma de este tipo sea tratada con prudencia y apertura hacia la evidencia.

Con la finalidad de colaborar en ese proceso reflexivo, esta columna reúne información inédita respecto a los sistemas bicamerales en el mundo y también analiza el comportamiento del Senado en Chile. Aunque se trata de los datos preliminares de una investigación más larga, nos parecen de interés dada la rapidez con que avanza la discusión.

La columna consta de tres partes. Primero presenta un panorama de los sistemas bicamerales en el mundo. Mientras las cámaras bajas tienen en todos lados un objetivo institucional bastante similar, los senados varían dependiendo de cómo son elegidos (su origen), y de cuáles son sus propósitos, poderes y duraciones. El objetivo de esta primera sección es mostrar las diferencias y patrones en torno a las cámaras altas en los sistemas bicamerales.

La segunda parte muestra el desempeño del bicameralismo en el sistema presidencial chileno. Hasta ahora se ha criticado al Senado chileno, pero sin evidencia, por su supuesto bloqueos e ineficiencia legislativa. En esta sección se exponen datos sobre la dinámica del proceso legislativo entre 1990-2018, lo que ayuda a tener un panorama algo más preciso sobre el desempeño de ambas cámaras.

La sección final discute una de las propuestas planteadas por expertos y convencionales: la idea de un “bicameralismo asimétrico” con un “presidencialismo atenuado”.

LOS SENADOS EN EL MUNDO

A diferencia de las formas de gobierno, cuya distribución está fuertemente agrupada en zonas geográficas (ej. presidencialismos en América Latina y parlamentarismos en la Europa Occidental), la condición de unicameralidad o bicameralidad se distribuye en proporciones uniformes dentro de casi todos los continentes. La evidencia sugiere que las estructuras bicamerales tienen un mejor desempeño en indicadores de calidad de los gobiernos, ^[1] tal vez por el rol que cumplen los senados para mantener un equilibrio en la relación Ejecutivo-Legislativo.

En las estructuras bicamerales el Senado cumple distintos roles que se vinculan con su origen (¿cómo es elegido?), su propósito, el poder que tiene y su duración. Si bien estas cuatro condiciones suelen estar entrelazadas, es necesario observarlas por separado. Para este trabajo se ha recogido información de 66 países bicamerales (aún se intenta recoger datos de algunos países africanos y asiáticos para llegar a los 90 que han sido identificados como bicamerales).

Dentro de nuestra muestra existe diversidad en el origen de los senados. Según investigaciones en curso, aproximadamente el 34% de los países bicamerales tienen una elección directa, mientras que en un 20% es indirecta y un 27% designada. El resto son formas que combinan la elección directa con otros mecanismos. La Figura 1 muestra que la elección directa es una constante en América (salvo en Canadá en donde son designados por el Gobernador General) y Oceanía. En Europa el origen es diverso: hay ordenamientos de elección indirecta (ej. Francia), directa (ej. Italia), nominaciones (ej. Reino Unido) o combinaciones (ej. España).

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Figura 1

Distribución mundial de países bicamerales por origen senados

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La segunda dimensión que caracteriza a los senados es si su propósito es nacional o subnacional (territorial). Un 79% de los senados considerados en la muestra tienen un propósito legislativo nacional, mientras que el 21% tiene explícitamente un propósito de legislación regional. América y Oceanía mantienen el carácter nacional de las funciones legislativas de sus senadores. En tanto, España, Francia, Bélgica y Alemania son ejemplos importantes de un propósito territorial (Figura 2).

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Figura 2

Distribución mundial de países bicamerales por propósito de los senados

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La tercera condición es el poder de los senados. Aquí el énfasis está en las constituciones, las cuales entregan más o menos prerrogativas a una de las cámaras en el proceso legislativo y así definen las condiciones de simetría del Senado respecto a la Cámara Baja.

En un 46% de los países considerados en nuestra muestra, ambas cámaras tienen prerrogativas muy similares, mientras que en el resto (54%), la Cámara Baja está dotada de mayores competencias (Figura 3).

En este contexto es interesante el caso de Canadá. Catalogado como bicameralismo “cuasi-perfecto”, sus dos cámaras tienen las mismas atribuciones salvo en lo referido a la iniciativa presupuestaria. Dentro de la franja de países cuyo Senado tiene propósito territorial, destaca el caso francés, donde la institucionalidad le entrega al Senado importantes poderes para participar en gran parte del proceso legislativo.

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Figura 3

Distribución mundial de países bicamerales por simetría entre cámaras

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Finalmente, con relación con la duración de los mandatos y los criterios de reelección o nominación usados, los senados tienen gran diversidad. El 59% de los países tienen periodos de cinco años o menos, mientras un 30% de los senados tienen periodos de seis años y más. También existe un no despreciable 11% de países donde la duración es indefinida.

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Figura 4

Distribución mundial de países bicamerales por período en el cargo

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El bicameralismo y el rol de Senado en Chile

El Senado chileno tiene su origen en la elección directa. Posee un carácter nacional, configurado a partir de un bicameralismo simétrico y con una duración del mandato de ocho años. Con algunos cambios (especialmente la duración), estas condiciones han estado históricamente presentes.

Al igual que en la tradición estadounidense, la historia institucional chilena define al Senado como el órgano que ayuda a equilibrar las voluntades y definir objetivos nacionales. Este punto se refleja, por ejemplo, en la tradición constitucional del país que siempre ha considerado un número acotado de senadores (en un rango de 20 para la Constitución de 1833 a 50 para la reforma de 1967 y la composición del 2022) que representan a territorios acotados, pero con funciones marcadamente nacionales. Es más, en algunos momentos de la historia lejana y reciente del país, esta institución se pensó con integrantes nominados.

El Senado ha tenido una relativa importancia en la historiografía chilena. Como autoridades nacionales han sido retratados en biografías e incluso en obras misceláneas como el libro de Eugenio Lira (La Cueva del Senado y los 45 senadores). Sin embargo, su trabajo legislativo ha sido muy poco investigado. Salvo por los libros de Weston H. Agor (1973) y John Londregan (2002) sobre las comisiones, la investigación de Eduardo Aleman (2008) respecto de las votaciones y, recientemente, el trabajo sobre comisiones mixtas de Patricio Navia y Nicolás Mimica (2021), las investigaciones sobre el rol del Senado dentro del entramado institucional han sido escasos.

Esta falta de información nubla el conocimiento del aporte que ha generado el Senado en la historia legislativa chilena.

En nuestro país el Senado actúa, en la mayor parte de los casos, como cámara revisora. Desde el 1990 hasta el 2018, solo el 27% de los proyectos se iniciaron en la Cámara Alta. De estas iniciativas, el 83% correspondieron a mociones de los mismos senadores. De igual manera, cuando el Ejecutivo ha querido enviar un proyecto de ley al Congreso, una proporción mínima (19%) lo ha ingresado a través de la Cámara Alta. El resto, ha comenzado su tramitación en la Cámara de Diputados.

En este contexto, una de las críticas más recurrentes hacia el Senado, es su contribución a la poca eficiencia del proceso legislativo. Se sostiene además que el bicameralismo ha impedido la formación fluida de nuevas leyes, por el bloqueo y retraso legislativo que significa una doble discusión.

La evidencia, sin embargo, relativiza estas aseveraciones. Presentamos aquí tres hallazgos preliminares sobre el funcionamiento del sistema bicameral en Chile:

a) la ineficiencia legislativa no se debe al hecho de tener dos cámaras, sino a la poca capacidad para superar la primera discusión dentro de la cámara de origen (instancia conocida como el primer trámite constitucional).

b) la eficiencia, en cambio, se observa cuando los proyectos superan el “valle de la muerte” del primer trámite constitucional y pasan a ser discutidos por la cámara revisora,

c) la discusión de la cámara revisora tarda menos que la discusión en cámara de origen.

Respecto al primer punto cabe señalar que uno de los problemas del proceso legislativo chileno es el gran número de iniciativas que no alcanza a superar el primer trámite constitucional, es decir, no logra ser aprobada en la discusión de la primera cámara.

Impresiona conocer que, entre 1990 y 2018, el 69% de las iniciativas sucumbieron en este primer trámite. En esto las cifras de una u otra cámara no varían mucho salvo cuando se considera la presentación de proyectos de ley por parte del Congreso (mociones), pues el 83% de ellas no logró superar el trámite inicial.

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Tabla 1

Iniciativas que, ingresadas a tramitación, lograron o no superar el primer trámite de discusión

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Una vez superado el primer escollo, la cámara revisora se torna relevante. Buena parte de los proyectos que pasan a segundo trámite logra finalizar el proceso, tarea que, como dijimos, es realizada mayormente por el Senado. La Tabla 2 muestra que el 65% de los proyectos que pasó a la cámara revisora, finalizó su proceso. Si se distingue entre mensajes y mociones el 79% de los mensajes que entraron a discusión en la segunda cámara terminaron su tramitación, mientras que sólo ocurrió lo mismo en el 42% de las mociones.

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Tabla 2

Iniciativas que, ingresando al segundo trámite, lograron o no terminar su tramitación

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Las críticas respecto a la ineficiencia en los tiempos de tramitación tampoco tienen mucho asidero. Al examinar el número de días que tardó cada una de las etapas del proceso legislativo (Tabla 3), se observa que los proyectos que ingresaron al Congreso y lograron pasar al segundo trámite, demoraron en promedio 349 días. En cambio, los proyectos que fueron discutidos en el segundo trámite y lograron llegar a la tramitación final (algunos con comisión mixta incluida), tuvieron un tiempo promedio de discusión de 275 días.

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Tabla 3

Duración promedio de las tramitaciones

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La Tabla 4 resume los proyectos analizados y el tiempo promedio. se puede constatar la mayor eficiencia de los mensajes con respecto a las mociones en términos de números, así como también la mayor velocidad de trámite de la cámara revisora con respecto a la cámara de origen.

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Tabla 4

Resumen de duración y trámites proyectos ingresados entre 1990-2018

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discusión a la luz de la evidencia

Hoy no existe un consenso respecto a las virtudes y defectos del presidencialismo bicameral que ha regido el país por más de dos siglos. Lo que sí se observa, es una crítica peligrosa -y algo injusta- sobre su funcionamiento. Dentro de esa crítica, la propuesta que más ha ganado adeptos es la configuración de un “presidencialismo atenuado” con “bicameralismo asimétrico”.

El primer concepto intenta etiquetar una manera de mantener el presidencialismo, pero con menos atribuciones legislativas que el diseño actual. Se propone reducir las atribuciones presidenciales para fijar las urgencias y las iniciativas exclusivas; y así asegurar equilibrio real de freno y contrapesos entre los poderes.

Esta propuesta puede ser una buena idea en la medida que se fortalezca la capacidad legislativa del Congreso. Hasta el momento, la preeminencia del poder Ejecutivo en el éxito de los proyectos tiene explicación en una estructura técnica robusta, que permite trabajar los proyectos durante todo el proceso. En consecuencia, la atenuación del poder presidencial sin fortalecer el Congreso en su capacidad de formulación puede generar retrasos importantes en la discusión legislativa.

Ahora bien, cabe consignar que el Presidencialismo chileno, a pesar de sus múltiples prerrogativas, ha ido ganando experiencia en mantener dinámicas equilibradas entre poderes dentro del micro-proceso legislativo.

Estas dinámicas han sido capaces de relativizar, formal o informalmente, el dominio del Ejecutivo dentro de la discusión. Actualmente en Chile, a pesar de que el sistema político suele perseverar en los proyectos iniciados por el Ejecutivo, a lo largo del debate estos proyectos dejan de ser de autoría única del presidente, sino que recogen las mociones previas de los parlamentarios e incorporan los arreglos del Congreso a través de un prolífico proceso de formulación de indicaciones dentro de cada comisión.

Se trata, en consecuencia, de un proceso relevante dentro de la dinámica legislativa chilena. El trabajo en comisiones es un proceso de disminución de los conflictos y de reducción de generación de igualdad de condiciones entre poderes.

El trabajo en comisiones, por ejemplo, ha tenido como efecto que muchas de las leyes publicadas en el país, tengan contenidos con coautorías equilibradas entre el Ejecutivo y el legislativo. Toro y Hurtado (2016) constataron que, de las indicaciones a los proyectos de ley aprobadas por las comisiones, un 47,64% correspondió a indicaciones de parlamentarios y 52,35% a indicaciones del Ejecutivo.

En toda esta labor de acuerdos y negociación, el Senado ha sido muy relevante. Sus comisiones como espacio de discusión y sus indicaciones como herramienta, han logrado destrabar muchas disputas y conflictos entre poderes. En otras palabras, ha cumplido un rol trascendente de equilibrio y moderación de los conflictos dentro del Congreso y entre los poderes del Estado.

Este rol se podría ver afectado si es que se concreta un bicameralismo asimétrico. La propuesta sobre este diseño busca mantener las dos cámaras, pero con un Senado con atribuciones acotadas a su origen territorial. Esta fórmula se parece mucho al diseño alemán y español en que los senadores son figuras cuyas principales competencias se refieren a materias relacionadas a los territorios que representan.

La implementación del bicameralismo asimétrico sería exagerar una innovación institucional, pues los presidencialismos requieren de equilibrios importantes para poder funcionar. El bicameralismo asimétrico no es una fórmula diseñada para regímenes de gobiernos presidenciales. Más bien, la asimetría entre cámaras ha sido usada en algunos pocos sistemas parlamentarios y semi-presidenciales. Creemos, por tanto, que el exceso de imaginación e innovación institucional es un camino equivocado. Ya lo dijo Carlos Meléndez al diagnosticar el fracaso de las reformas y las contra reformas en Perú: los diseños institucionales requieren conversaciones de Estado más que popularidad [1].

A la luz de la evidencia empírica, el Senado en Chile ha jugado un rol importante en morigerar y mediar los conflictos entre el Ejecutivo y la Cámara Baja. La eficiencia demostrada en la tramitación de la legislatura y su trabajo de coautoría en las comisiones, han sido clave en la disminución de la fricción entre los poderes. Por tanto, es importante tener presente en la discusión que los bicameralismos presidenciales atribuyen un rol preponderante de los Senados para equilibrar y organizar los poderes. Un cambio más allá de los justos equilibrios sería una exageración peligrosa de la imaginación institucional.

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