No es cierto que el Congreso haya bloqueado sistemáticamente los proyectos presidenciales, sostiene el autor; tampoco que un régimen presidencial con minoría en el Congreso conduzca necesariamente a una “parálisis legislativa”. Usando datos desde el retorno de la democracia afirma que pese a no tener mayoría, los gobiernos aprobaron más del 50% de sus proyectos de ley.

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La argumentación anti-presidencialista típica —basada, en gran medida, en Linz (1989,1994)— se plantea más o menos así:

1 Bajo el presidencialismo tanto el o la presidente /jefe de gobierno como el congreso son elegidos directamente por el pueblo. Hay una “legitimidad democrática dual”, es decir, independiente. (Linz, 1994, 6).

2 Los gobiernos pueden estar en minoría en el parlamento.

3 Bajo el presidencialismo no hay incentivos para formar coaliciones de gobierno por lo que “son excepcionales y frecuentemente insatisfactorias para los participantes”.(Linz, 1994, p.19).

4 Si los gobiernos presidenciales quedan en minoría en el parlamento, tiende a producirse una parálisis legislativa, luego, los gobiernos tienden a ser inoperantes. “Los gobiernos de minoría rutinariamente se enfrentan a un impasse legislativo de largo plazo”. (Linz y Stepan, 1996, 181).

5 Ni el parlamento puede poner fin al mandato del presidente ni el presidente puede disolver el parlamento.

6 Dicha parálisis legislativa tiende a causar, en definitiva, la inoperancia, deslegitimación y quiebre de la democracia.

Examinemos una a una las proposiciones de la argumentación —basados en los números de Cheibub (2007) quien examinó 135 países entre 1946 y 2002 —.

1 Bajo el presidencialismo tanto el o la presidente /jefe de gobierno como el congreso son elegidos directamente por el pueblo. Hay una “legitimidad democrática dual”, es decir, independiente. (Linz, 1994, 6).

R: Proposición descriptiva y  verdadera.

2 Los gobiernos pueden estar en minoría en el parlamento.

R: La proposición puede comprobarse empíricamente:

¿Hay gobiernos que son minoritarios? Sí. Tienen lugar en el 67% de los casos bajo el semipresidencialismo, 51% en el presidencialismo y 49% en el parlamentarismo.

Ergo, la proposición  2 es verdadera.

3 Bajo el presidencialismo no hay incentivos para formar coaliciones de gobierno por lo que “son excepcionales y frecuentemente insatisfactorias para los participantes”.(Linz, 1994, p.19).

R: Es una proposición que puede comprobarse empíricamente.

¿Son excepcionales las coaliciones?: No. Pero son menos frecuentes que bajo el semipresidencialismo (87%) y el parlamentarismo (77%). Bajo el presidencialismo ocurren en el 62% de los casos  y en el 72% logran ser mayoritarias.

¿Son “insatisfactorias para sus participantes”? Difícil medirlo. Pero podemos suponer que si son insatisfactorias debieran ser de poca duración.

¿Son duraderas esas coaliciones?

Sí. Duran en promedio 5,03 años y si el gobierno está en minoría, 4,36 años. Bajo el parlamentarismo duran 4 años y si en minoría, 2,9 años. Bajo el semipresidencialismo, duran 2,88 años y si en minoría, 2,66.

Ergo, la proposición 3 es falsa.

4 Si los gobiernos presidenciales quedan en minoría en el parlamento, tiende a producirse una parálisis legislativa, luego, los gobiernos tienden a ser inoperantes. “Los gobiernos de minoría rutinariamente se enfrentan a un impasse legislativo de largo plazo”. (Linz y Stepan, 1996, 181).

R: La proposición puede comprobarse empíricamente:

¿Se produce parálisis si los gobiernos son minoría? No. El % de proyectos de ley presidenciales aprobados si el gobierno está en minoría es un 50,47%; cuando es mayoría, la cifra alcanza un 55,78%.

En el caso de Chile, la situación es particular, puesto que muchas materias de ley requieren quórums de 2/3, lo que tiende a dificultar los proyectos en dichas materias. Con todo, van algunos números

Primer Gobierno Bachelet: 69,4% proyectos aprobados (en minoría)

Primer Gobierno Piñera: 62,0% proyectos aprobados (en minoría)

Segundo Gobierno Bachelet: 59,8% proyectos aprobados (en mayoría)

Segundo gobierno Piñera, 2019: 60% proyectos aprobados (en minoría)

                                           2020: 70% proyectos aprobados (en minoría)

(Mimica et alia, 2022, por aparecer, y Segpres):

Ergo, la proposición 4 es falsa.

¿Se han aprobado leyes sustantivas o sólo sobre materias adjetivas?

Ver Anexo

5 Ni el parlamento puede poner fin al mandato del presidente ni el presidente puede disolver el parlamento.

R: La proposición es descriptiva y verdadera.

6 Dicha parálisis legislativa tiende a causar, en definitiva, la inoperancia, deslegitimación y quiebre de la democracia.

R: El supuesto de esta proposición 6 es que hay parálisis, la que se da en gobiernos de minoría (proposición 4). Es decir, la proposición 6 es un corolario de la proposición 4, que es falsa.

Ergo, la proposición 6 es falsa.

En cualquier caso, —es decir, suponiendo que la proposición 4 fuera verdadera— para ser también verdadera la proposición 6, los quiebres del sistema democrático debieran ocurrir, principalmente, en gobiernos de minoría.

¿Ocurren los quiebres de la democracia principalmente en gobiernos de minoría? No. La probabilidad es 00.4 (gobierno de coalición en mayoría) versus 00.3 (gobierno de coalición en minoría. La diferencia no es estadísticamente significativa. Ergo, los gobiernos de minoría no están correlacionados con los golpes de estado. Ergo, aunque se suponga que la proposición 4 es verdadera, la proposición 6 es falsa.

Ergo, la proposición 6 es falsa.

QED

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Anexo

Como se señaló, los quórums de 2/3 en muchas materias dificultan los proyectos en dichas materias. Esos quórums tan altos no son una característica del régimen político como tal; más bien se trata de una anomalía dentro de la familia de regímenes presidencialistas. A su vez hay demoras legislativas que a veces no dependen de ellos. Casos emblemáticos son la ley de pensiones y la ratificación del TPP-11. Por eso, para agilizar el proceso legislativo, he propuesto, como muchos otros, no sólo eliminar esos quórums de 2/3, sino que mover la elección parlamentaria y hacerla coincidir con la segunda vuelta presidencial, lo que tendería a darle mayoría al presidente en el parlamento (Soto 2020, Fontaine 2021).

Con todo, ¿se han aprobado en Chile leyes sustantivas propuestas por la o el presidente o ha habido una parálisis general de ellas y sólo se han aprobado leyes sobre materias adjetivas?

Que una ley sea o no sustantiva es una cuestión de criterio. Justificar si la ley que cambió el sistema electoral o la ley de financiamiento electoral son o no sustantivas requeriría un análisis pormenorizado caso a caso.

Por otra parte, los proyectos de ley del gobierno sufren modificaciones en el proceso legislativo. Es lo que se espera de un parlamento que no sea un mero buzón. A veces esos cambios mejoran los proyectos; a veces, no. Un caso de mejora clara de un proyecto clave en el parlamento es el de la ley sobre colusión (Pellegrini, 2021).

Lo que sigue es un mera lista de leyes que a mí me parecen significativas. Creo que lo serían en cualquier comparación internacional y bajo cualquier régimen político democrático. Juzgue el lector. 

Leyes sustantivas aprobadas (selección a modo de ejemplo):

Ley bases del medio ambiente (1994)

Ley Reforma tributaria (1994) (subió el impuesto corporativo)

Ley de concesiones de obras públicas (1996)

Reforma al sistema procesal penal (2000)

Ley orgánica transparencia y gasto electoral (2003)

Ley sistema alta dirección pública (2003)

Ley Auge (2004)

Ley de divorcio (2004)

Reforma constitucional (2005): 56 modificaciones, entre ellas, eliminación de senadores designados, reducción del período presidencial de seis a cuatro años, aumento facultades cámara diputados, eliminación de la norma según la cual las FFAA son “garantes de la institucionalidad”, modificación composición del tribunal constitucional, etc.

Ley de transparencia (2008)

Ley del royalty minero (2010)

Ley orgánica tribunal constitucional (2010, 2016)

Alianza del Pacífico (tratado México, Colombia, Perú, Chile) (2012)

Ley crea Pensión Básica Solidaria y Aporte Previsional Solidario

Reforma tributaria (2014) (subió impuesto corporativo quedando  más alto que promedio OCDE)

Ley orgánica educacional (2015) (eliminó el lucro, la selección y el copago escolar)

Ley orgánica nuevo sistema electoral (2015)

Ley acuerdo unión civil (2015)

Ley Servicio Electoral (2016)

Ley laboral (2016)

Ley anti-colusión que castiga con cárcel (2016)

Ley que desmunicipaliza la educación escolar (2017)

Nueva ley orgánica de transparencia y gasto electoral (2017)

Ley aborto en tres causales (2017)

Ley gratuidad educación superior (2018)

Ley que aumenta en 50% del valor del pilar básico solidario (PBS) y un 34% el complemento fiscal al ahorro individual (APS)  y un aumento de la cobertura de este último del 60% al 80% más vulnerable. (2019).

Ley de matrimonio igualitario (2021)

-26 tratados comerciales internacionales (entre ellos, la Alianza del Pacífico, mencionada)

-Más de 30 modificaciones constitucionales (entre ellas, la principal del 2005 y el voto voluntario, autonomía al servicio electoral).