Independiente de si se aprueba o no la nueva constitución, la organización y formas de funcionamiento de la educación privada subvencionada deben cambiar en Chile, para eliminar las lógicas de mercado y competencia que la caracterizan, sostienen los autores y autora de esta columna. Proponen cuatro áreas para regular.

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En marzo publicamos una columna en este medio analizando el elevado nivel de privatización del sistema educativo chileno y planteando que ello podía ser una barrera para hacer efectivo el derecho a la educación, así como un riesgo para la equidad y la calidad educativas. Considerando la relevancia que en Chile tiene la privatización educacional, dejamos planteada una pregunta: ¿cuáles son las políticas que pueden alinear la educación particular subvencionada con los objetivos de calidad y equidad del sistema educativo, así como con la garantía universal del derecho a la educación?

Esta segunda columna se propone abordar esa interrogante. Centramos nuestro análisis en la educación particular subvencionada por tres razones. Primero, porque es financiada principalmente con recursos públicos, lo que debiera implicar un mayor compromiso con el bien común y los objetivos estratégicos del sistema educativo. Además, en este sector se concentra más de la mitad de la matrícula del sistema escolar y la manera en la que el Estado chileno se ha relacionado con esta modalidad ha sido por años materia de controversia. De hecho, el debate constitucional ha reabierto la pregunta sobre el rol y la regulación de la educación privada[1] (ver recuadro).

CUATRO ÁREAS DE REGULACIÓN

Considerando la experiencia internacional y los avances que se han producido en Chile en las últimas décadas, a continuación identificamos cuatro ámbitos de regulación que deberían ser prioritarios para impulsar una educación particular subvencionada que contribuya al ejercicio del derecho a la educación, aportando a los objetivos de calidad y justicia para el conjunto del sistema educativo. La selección se basa en la experiencia de otros sistemas educativos. Sin embargo, esto no excluye, como se explicita en la columna, que existan otros ámbitos que también requieran regulación.

1. Autorización de proveedores educacionales para evitar la sobreoferta de escuelas y la segregación escolar.

Desde los 80’, en Chile ha primado lo que podríamos denominar una orientación de mercado en la autorización de establecimientos particulares subvencionados y en la (no) planificación de la oferta de este sector. Esto significa que el principal criterio para autorizar que un centro privado reciba financiamiento público es el cumplimiento de unos requisitos básicos respecto a la infraestructura o la formación de su cuerpo docente^[2]. La creación de nuevos establecimientos particulares subvencionados no ha respondido a criterios de planificación ni racionalización de la oferta educativa. La consecuencia más inmediata de esto es la generación de escenarios de sobreoferta en algunas áreas (y dada la falta de proactividad del Estado, de escasez en otros sectores) y dinámicas de competencia entre escuelas, que a su vez tienden a reforzar los procesos de segregación escolar, ya que se generan circuitos de escolarización diferenciados entre grupos sociales y se facilita la huida de las clases medias de aquellas escuelas cercanas a su domicilio, pero que no se ajustan a sus preferencias en términos de la composición social (fenómeno conocido en la literatura académica como white flight) (Zancajo y Bonal, 2020). Además, la ausencia de planificación de la oferta reduce la capacidad de la política educativa para promover mejoras de la calidad y la equidad, y cuidar el objetivo de reducir las desigualdades educativas. Basar únicamente la oferta educativa en criterios de mercado no permite que entren en juego otras consideraciones vinculadas a la reducción de la segregación escolar, las desigualdades educativas y el mejoramiento escolar.

Diversos sistemas educativos que, como Chile, cuentan con modelos de provisión mixta, han adoptado reformas que dan un mayor protagonismo a la planificación educativa, aumentando la capacidad del Estado en el diseño y gestión de la oferta. En líneas generales, esto se ha traducido en considerar como criterios la oferta educativa existente, su diversidad o los efectos que pudiera generar la autorización de un nuevo proveedor. Por ejemplo, en Suecia, a mediados de los 90’, se adoptó una reforma para que la agencia pública a cargo de la autorización de nuevas escuelas aplicara el principio de “evitación de daños” (Sahlgren, 2016). Ello implica que la autorización de una nueva escuela privada no debería afectar negativamente a la demanda de las escuelas públicas situadas en la misma zona o generar condiciones para una mayor segregación escolar. Reformas similares orientadas a incorporar criterios relativos a la oferta existente y a su diversidad pedagógica se han implementado en los Países Bajos, Irlanda o en las comunidades francófona y flamenca de Bélgica (Maussen y Vermeulen, 2015; Zancajo et al., 2022). 

En Chile, la Ley de Inclusión (2015) aumentó significativamente las exigencias para los colegios privados que aspiran a recibir financiamiento público: ahora sus administradores debían ser instituciones sin fines de lucro, no podrían seleccionar ni discriminar a los estudiantes en el acceso y debían transitar gradualmente hacia la gratuidad (Muñoz y Weinstein, 2019). Esta ley, aunque estableció como norma general que la autorización de un nuevo establecimiento privado subvencionado debía tener en consideración la existencia de una demanda insatisfecha en la zona o la ausencia de un proyecto educativo de características similares, la aplicación laxa de estos principios permite afirmar que no se ha producido un cambio significativo en materia de planificación de la oferta^[3]. Por ello, existe un amplio margen de maniobra para incrementar el rol de la administración educativa y de los criterios de planificación en el diseño de la oferta.

Como señalan Bellei y Trivelli (2014), el financiamiento público de escuelas privadas no debería ser entendido como un derecho de los propietarios de estas escuelas, sino como un instrumento al servicio de la política educativa.

Asumir esta aproximación desde el punto de vista regulatorio implica desplegar tres instrumentos principales. En primer lugar, es necesario que la autorización y la renovación de la financiación pública a proveedores privados esté orientada a dar respuesta a déficits de oferta pública o proyectos educativos considerados de interés público en el territorio. En segundo lugar, y con el objetivo de reforzar los criterios de equidad, la administración educativa (ya sea el propio Ministerio o los nuevos servicios locales de educación pública) debería asumir la planificación de la oferta educativa tanto de establecimientos públicos como particulares subvencionados. Esta planificación conjunta permitirá evitar tanto situaciones de sobreoferta, como una planificación orientada a contrarrestar situaciones de segregación escolar y compensar situaciones de desigualdad. Esto también debiera incluir criterios de eficiencia. Por ejemplo, que las escuelas subvencionadas mantuvieran un cierto nivel de matrícula/tamaños de curso[4], por debajo del cual se viesen obligadas a fusionarse con otras, reestructurarse, o dejar de recibir financiamiento público[5]. Finalmente, es necesario establecer procesos que permitan evaluar periódicamente la contribución de la oferta privada subvencionada a los objetivos de equidad y calidad en los diferentes territorios, incluyendo la posibilidad de rescindir la financiación pública en caso de que la institución subsidiaria no contribuya a dichos objetivos. Esto implica no sólo que el proveedor privado subvencionado deba garantizar unos estándares de calidad, tanto en resultados como en insumos y procesos educativos, sino que también se haga corresponsable, por ejemplo, de la escolarización de estudiantes vulnerables en un grado mayor a lo que ocurre hoy y similar a los de los establecimientos públicos de la zona.

2. Diseño de modelos de financiamiento de la educación privada orientados a compensar desigualdades y fomentar equidad.

La segunda dimensión de regulación que puede contribuir a superar la lógica de mercado y competencia es la del financiamiento de los establecimientos privados, precisamente uno de los temas que ha estado en discusión durante el proceso constituyente.

La distribución de financiamiento público acorde con las necesidades de buen funcionamiento de los colegios tiene un rol especialmente relevante en el fomento de la equidad en contextos de provisión mixta (Elacqua et al., 2018; OECD, 2019). Esto se debe a su capacidad para compensar situaciones de desequilibrio en la matrícula de alumnos socialmente vulnerables o con necesidades educativas específicas, así como dotar de mayores recursos a aquellos establecimientos con mayores necesidades de apoyo.

Son diversos los sistemas educativos de provisión mixta que han implementado modelos de financiamiento basados en necesidades para dar respuesta a situaciones de estratificación social entre escuelas públicas y privadas subvencionadas. De manera simple, estos modelos se basan en considerar las características de la población escolar y/o del territorio donde están ubicados los establecimientos para la asignación y distribución de los recursos públicos (Fazekas, 2012). En los últimos años, Bélgica, Países Bajos e Inglaterra han adoptado o reforzado modelos de financiamiento orientados a compensar las desigualdades de sus sistemas de provisión mixta, aunque existen diferencias en las características de los alumno/as y de los establecimientos que los diferentes países toman en cuenta (Friant, 2016; Ladd y Fiske, 2011; Foster y Long, 2020). Estas modulaciones se suman a criterios de calidad educativa, currículum y por cierto, tamaño de los establecimientos.

En Chile, la Subvención Escolar Preferencial (SEP), creada en 2008, supuso un avance para superar el modelo de subvención lineal y en la dirección de establecer un financiamiento compensatorio y orientado a reducir la segregación escolar. Sin embargo, el propio diseño de la SEP (básicamente un fortalecimiento del voucher) limitó significativamente su capacidad para reducir las desigualdades educativas. En concreto, el hecho que la participación en la SEP tuviera un carácter voluntario desincentivó a aquellos establecimientos y sostenedores privados que consideraban que los costes de su participación, especialmente en términos de la inclusión de alumnos vulnerables, superaban los beneficios (Elacqua y Santos, 2013). Además, la SEP inauguró legalmente una vinculación entre el financiamiento y la rendición de cuentas basada en test o pruebas estandarizadas, cuestión que ha limitado la noción de calidad y producido consecuencias negativas para el sistema escolar en su conjunto (Bellei y Muñoz, 2021). Finalmente, la SEP dinamizó aún más la tendencia hacia el debilitamiento de la educación pública, dado que en la práctica expandió el mercado potencial de las escuelas privadas.

La principal tarea pendiente en Chile en este ámbito consiste en establecer un modelo de financiamiento que no genere competencia entre establecimientos, que compense las desigualdades y que no intensifique otros problemas que nuestro sistema escolar ya tiene, como los mencionados efectos negativos de la rendición de cuentas con altas consecuencias. Esto implica superar la lógica del voucher tal como lo conocemos, avanzando hacia fórmulas multifactoriales que permitan financiar una oferta educativa de calidad. Ello conlleva definir estándares de buen funcionamiento, insumos y condiciones de operación, así como criterios de gestión eficiente, todo modulado según los contextos geográficos y sociales, para los diferentes niveles y modalidades educativas.

En el caso de la educación privada subvencionada[6], esto debería traducirse en un financiamiento estable a mediano plazo a cambio de una corresponsabilización con ciertos objetivos de política pública, como la matrícula de cuotas significativas de estudiantes vulnerables y/o con necesidades educativas especiales, además de los criterios de calidad y eficiencia mencionados. Por último, es necesario asegurar que todo el financiamiento público sea invertido en el proceso educativo, por lo que hay que revisar las distintas expresiones de lucro (encubierto) que siguen vigentes (por ejemplo, salarios muy superiores a la media del sector), así como regular la inversión de los recursos públicos en servicios que también persiguen fines de lucro (como la asesoría educativa que realizan sociedades comerciales). Siguiendo estas recomendaciones, podría asegurarse que cualquier aumento del gasto educativo dedicado a los establecimientos financiados con fondos públicos genere beneficios en términos de calidad y equidad.

3. Profundizar la regulación de los procesos de elección de escuela por parte de las familias.

Es uno de los ámbitos más relevantes a la hora de evitar las prácticas de selección y exclusión, prohibir toda forma de discriminación, y fomentar la inclusión mediante una distribución más equilibrada de la población escolar según sus características socioeconómicas y educativas. En este sentido, los denominados “sistemas de elección controlada” pretenden compatibilizar la capacidad de elección de las familias con una política de planificación educativa pro-equidad (Cantillon, 2017).

Aunque existen diversos diseños de sistemas de elección controlada, sus componentes principales son: i) un cierto nivel de centralización o coordinación de los procesos de admisión, junto a ii) un conjunto de criterios de priorización en la admisión comunes para todas las escuelas. Gran parte de los sistemas educativos con modelos de provisión mixta que se habían caracterizado históricamente por un elevado nivel de desregulación y descentralización de los procesos de elección escolar han venido implementando sistemas de elección controlada o mayores niveles de regulación en la admisión en los últimos años, tanto para escuelas públicas como privadas subvencionadas. Este ha sido el caso de las comunidades francófona y flamenca de Bélgica, Inglaterra o en varios distritos de Estados Unidos (Cantillon, 2013; 2011; West et al., 2011).  

El Sistema de Admisión Escolar (SAE), implementado en Chile a raíz de la aprobación de la Ley de Inclusión, es una apuesta clara por superar los problemas de transparencia, equidad e ineficiencia del sistema de elección desregulado que caracterizó la educación chilena durante décadas. Sin embargo, este sistema puede mejorarse en la línea de compensar mejor las desigualdades de origen, manteniendo la capacidad de elección de las familias.

En primer lugar, sería deseable otorgar prioridad a la proximidad geográfica en los procesos de escolarización. Esto se podría conseguir a través de áreas de influencia socialmente heterogéneas para escuelas públicas y privadas subvencionadas que permitan priorizar la proximidad entre el domicilio del alumno y el establecimiento.  Debido a que la segregación escolar es en la gran mayoría de casos superior a la residencial, la evidencia demuestra que fomentar la escolarización de proximidad[7], incluso en contextos con elevados niveles de segregación residencial, puede contribuir a reducir significativamente la segregación escolar y la estratificación entre establecimientos privados y públicos (Santos y Elacqua, 2016; OECD, 2019). La implementación de áreas de influencia no implica necesariamente una reducción de la capacidad de elección de las familias, pero sí un elemento de priorización en el caso de los establecimientos educativos con sobredemanda. Más allá del rol de las áreas de influencia en los procesos de elección escolar, estas unidades territoriales deberían ser un pilar en el que basar la planificación de la oferta educativa financiada con recursos públicos.

Un segundo ámbito de actuación es el de la reserva de plazas para el alumnado con alguna desventaja o con necesidades educativas especiales. Pese a que el SAE ya prevé una priorización en el acceso del 15% de plazas para alumnos de menor nivel socioeconómico, una política de elección escolar que tenga como objetivo reducir la segregación escolar debería avanzar hacia sistemas de reservas de plazas que contemplen la priorización en el acceso de un conjunto más amplio de estudiantes desaventajados (p. ej. inmigrantes o alumnos con necesidades educativas específicas). Además, el sistema de reserva de plazas debería ser un instrumento fundamental en la reducción de la segregación escolar[8], ajustándose según la composición social del territorio en que se ubica el establecimiento. Por último, el resguardo activo de los derechos de los estudiantes y sus familias durante el proceso de escolarización es imprescindible, toda vez que son conocidas las diversas formas de exclusión encubierta y hostigamiento que despliegan algunos establecimientos para provocar un cambio formalmente “voluntario” de ciertos alumnos.

4. Evaluación, monitoreo y supervisión de la educación privada por parte de la autoridad pública

Una dimensión adicional que debería incluir un marco regulatorio orientado a asegurar la contribución de la educación privada subvencionada al bien común es el de la evaluación, monitoreo y supervisión que la autoridad pública realiza de la provisión privada, sobre todo si se considera que frecuentemente los establecimientos particulares subvencionados cuentan con mayores niveles de autonomía que los centros del sector público (Burns, Köster y Fuster, 2016).

Más allá del diseño específico de estos mecanismos, la tendencia internacional, como señalan Hooge et al. (2012), tiende a converger en la fijación de procesos de evaluación y seguimiento que permitan asegurar que estos establecimientos privados efectivamente se alinean con los estándares de calidad y objetivos de equidad establecidos a nivel de sistema.

En Chile, el denominado Sistema de Aseguramiento de la Calidad (SAC), adoptado en 2011, consolidó un modelo de evaluación y rendición de cuentas con altas consecuencias, que aplica tanto para colegios públicos como privados. Este sistema está fuertemente basado en pruebas estandarizadas (SIMCE), a pesar de que la evidencia es contundente respecto a los efectos negativos de este tipo de evaluaciones en términos del estrechamiento del currículum, o la selección y exclusión de determinados grupos de alumnos (Darling-Hammond, 2014; Koretz, 2015).

El conjunto del sistema educativo chileno necesita transitar hacia un modelo de evaluación más integral que considere elementos vinculados con los insumos, procesos y resultados educacionales, lo que por cierto debe extenderse a la educación privada subvencionada. Esto debería convivir con un apoyo técnico estatal accesible para las escuelas privadas, sobre todo las de más bajo desempeño, aprovechando el potencial de la colaboración entre escuelas (públicas y privadas) y la oportunidad que ofrece al respecto la creación de los nuevos servicios locales de educación pública (Bellei et al, 2018). Ciertamente, la regulación más exigente de ciertos componentes clave del proceso educativo (en primer lugar, las condiciones laborales y salariales de los docentes, pero también la participación relevante de los actores de la comunidad escolar) debieran también ser parte de esta dimensión[9].

UN SISTEMA EDUCACIONAL MIXTO PARA EL SIGLO XXI

La propuesta de nuevo texto constitucional supone un cambio significativo en relación con el rol del Estado en el ámbito educativo, configura un nuevo marco de gobernanza para la educación pública y particular subvencionada, y abre una oportunidad para construir un modelo de provisión mixta alineado con los objetivos de justicia social.

Si la nueva constitución se aprueba, este marco deberá ser “aterrizado” a través de nuevos desarrollos legislativos y la reforma de aquellos vigentes. Si se rechaza, será indispensable impulsar reformas a la regulación de la educación privada, si lo que se quiere es integrarla definitivamente a los objetivos de asegurar el derecho a la educación y contribuir a potenciar la calidad y equidad del sistema educativo en su conjunto.

En cualquiera de los escenarios, será responsabilidad de los poderes públicos generar un marco regulatorio que permita inhibir las dinámicas de mercado y eliminar la lógica de competencia de la educación chilena. Como apuntamos en la columna anterior y también en esta, mantener el status quo no es una opción compatible con los objetivos de calidad y equidad que debería perseguir la educación chilena del siglo XXI. El Sistema Nacional de Educación incluido en la propuesta de nueva constitución puede ser un marco para movilizar procesos de reforma que eliminen las lógicas de mercado y competencia.

En esta columna hemos señalado algunos de los desarrollos regulatorios que podrían contribuir a ese propósito. De manera sintética, estos principios se podrían resumir en la necesidad de dotar al Estado de un mayor protagonismo en la gobernanza y planificación del sistema educativo, la regulación más exigente de las obligaciones que implica el dinero público para el sector privado subvencionado, transformar el modelo de financiación (voucher) para que responda a las necesidades de los establecimientos, el desarrollo de políticas que permitan compensar el desigual punto de partida de ambos sectores de provisión y el desarrollo de marcos regulatorios que tenga como finalidad ejercer un papel compensatorio de las desigualdades educativas. 

Con todo, es necesario advertir que la regulación es una condición necesaria pero no suficiente para hacer efectivo este giro del sistema educativo. En este sentido cabe, como mínimo, avanzar en dos aspectos que van más allá de la regulación. En primer lugar, el sector particular subvencionado debe comprometerse con el proceso de transformación. Como la investigación educativa ha demostrado reiteradamente, la regulación por sí sola no es efectiva si los actores implicados no se sienten interpelados por los objetivos perseguidos. Incluso en un contexto donde se establezcan los sistemas de evaluación, monitoreo y supervisión adecuados, los sostenedores, colegios y familias encontrarán vías para mantener las viejas dinámicas de mercado si no consideran legítimos los cambios regulatorios. Dicha legitimidad social no depende solamente de la capacidad de los poderes públicos para desarrollar procesos de reforma que convoquen a un espacio amplio de la comunidad educativa, sino también de la voluntad del sector particular para asumir que las viejas políticas de mercado en educación no responden a las necesidades de la sociedad chilena actual.

El segundo de los avances que debe desarrollarse es el de construir un sistema de educación pública fuerte. Una condición imprescindible para superar una lógica de competencia que pretendía sustituir la educación pública por la privada es disponer de un sistema de educación pública capaz de conducir la acción del Estado, ofrecer una educación de calidad a todos los grupos sociales y dar respuesta a los retos educativos del nuevo siglo. La creación de la Nueva Educación Pública (que paulatinamente está reemplazando a la municipalización), reforzada por una adecuada implementación, los cambios constitucionales y legales, y el giro de política educativa que hemos descrito en este texto, deberían entenderse como pilares de este proceso. Sólo en un contexto donde el sector público fije el horizonte y estándar de lo que se espera ocurra al interior de las escuelas y liceos, puede construirse un sistema de provisión mixta que permita alcanzar mayores niveles de calidad y equidad.

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RECUADRO

Educación privada subvencionada en Chile: una política educativa inconclusa

En Chile, el modelo de educación privada subvencionada que se institucionalizó durante la reforma neoliberal de los ochenta^[10] tenía como uno de sus objetivos principales instalar una lógica de competencia entre los establecimientos educacionales financiados por el Estado, principio que no fue modificado por las reformas iniciadas en los ‘90 (Bellei y Muñoz, 2021). Así, la educación particular subvencionada ha sido considerada – para efectos de la política y la práctica educacional – una competidora de la educación pública en lugar de un complemento que permita contribuir a los objetivos de calidad y equidad del sistema educativo en su conjunto. Esta competencia, como sabemos, no ha generado una mejora sistémica de la educación chilena y, en cambio, ha provocado importantes problemas de equidad.

En 2014 y 2015, durante la tramitación de la Ley de Inclusión, se produjo en Chile un intenso debate sobre la educación privada financiada con fondos públicos, sus objetivos y obligaciones[11]. Con la Ley de Inclusión, el sector privado debió asumir un conjunto básico de compromisos para contribuir al derecho a la educación: no lucrar y, por tanto, invertir todos los recursos públicos en la experiencia educativa, no cobrar a las familias por educar ahí a sus hijo/as, y no discriminar estudiantes en el acceso. Se produjo con esta ley un avance incuestionable en la manera en la que el Estado se relaciona con los proveedores privados, resguardando ahora con mayor fuerza el derecho a la educación cuando éste se ejerce en establecimientos de propiedad privada.

En el marco de la Convención Constitucional, la discusión sobre el rol de los privados en la educación se ha reabierto. Aunque el texto propuesto garantiza explícitamente la libertad de enseñanza y la participación del sector privado, al mismo tiempo establece que la educación particular forma parte de un sistema nacional de educación cuyo principio rector es la colaboración. Por otro lado, la Convención rechazó dos normas sobre la materia: una que, como parte de la libertad de enseñanza, permitía explícitamente la creación de establecimientos educativos privados; y una segunda que establecía y regulaba la posibilidad para el Estado de financiar estos proyectos^[12]. Ello generó inquietud en algunos actores (principalmente dueños de colegios privados e integrantes de la derecha educacional).

Aún sin estas dos normas, en estricto término, no hay nada en la propuesta de Nueva Constitución que ponga en riesgo la educación privada con financiamiento público, pero es claro que se ha reabierto un debate de política educacional que habrá que enfrentar seriamente en los próximos años.